Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen. Christoph Palme

erlaubt. Wird dagegen verstoßen, droht den ehemals begünstigten Unternehmen eine Rückabwicklung weit zurück in die Vergangenheit, bei der das EU-Recht sogar Insolvenzen in Kauf nimmt.[284] Solche Vergünstigungen müssen daher mit der Wettbewerbsaufsicht der Kommission abgestimmt werden, wenn sie rechtssicher sein sollen. So standen daher auch noch einige Neuerungen durch das EEG 2021 unter beihilferechtlichem Genehmigungsvorbehalt.[285]

II. Grundzüge des Beihilfeverbots

1. Begriff der Beihilfe

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      Die inhaltlichen Vorgaben für nationale staatliche Beihilfen enthält Art. 107 AEUV. Dort wird in Absatz 1 zunächst als Grundsatz das Verbot jeglicher staatlicher Beihilfen auf nationaler Ebene[286] festgelegt. Unter Beihilfen versteht Art. 107 AEUV alle staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Diese sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Der Begriff ist also denkbar weit und kann daher vom Grundsatz alle oben dargestellten klimapolitisch motivierten Vergünstigungen in Deutschland erfassen.[287]

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      Vergünstigungen im Rahmen der Energie- und Stromsteuer erfüllen unproblematisch den Begriff der staatlichen Beihilfe, weil hier der Staat auf staatliche Einnahmen verzichtet und somit den betroffenen Unternehmen ein Vorteil aus staatlichen Mitteln zugutekommt.

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      Lange Zeit war umstritten, ob auch privatrechtlich organisierte Umlagesysteme wie der Fördermechanismus des EEG und die Ausnahmen davon nach der Besonderen Ausgleichsregelung staatliche Beihilfen darstellen. Die Europäische Kommission und das EuG hatten dies noch bejaht, der EuGH es aber letztlich verneint.[288] Zwar sei der Fördermechanismus selbst stark staatlich überformt, indem die Finanzströme gesetzlich genau vorgeschrieben sind. Letztlich geschieht das aber mit den Akteuren Anlagenbetreiber, Netzbetreiber, EVU und Letztverbraucher durch Privatpersonen und mit Geldbeträgen, auf die der Staat keinen Zugriff hat. Daher verneinte der EuGH beim EEG das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe mit der Folge, dass das EEG nicht mehr an den Vorgaben von Art. 107 AEUV gemessen werden muss. Der nationale Gesetzgeber hatte hier also große phasenweise Freiheit erlangt.[289] Allerdings hat sich das zumindest beim EEG schon wieder geändert, da die Einnahmen aus dem neuen nationalen Emissionshandel dem EEG KontoZzugute kommen sollen und damit das EEG Fördersystem wohl doch als aus staatlichen Mitteln bestehend angesehen werden muss.

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      Diese Sichtweise wird man auch auf andere ähnlich organisierte Umlagesysteme wie die KWKG-Umlage oder auch die Netzentgelte anwenden können. Auch hier handelt es sich um zwar staatlich überformte, aber letztlich von Privatrechtssubjekten durchgeführte Umlagesysteme, bei denen der Staat ebenfalls keinen Einfluss auf die umverteilten Mittel hat. Deshalb spricht viel dafür, dass auch die KWK-Förderung und die Erhebung der Netzentgelte inklusive der dort festgelegten Reduktionen für die Industrie nicht mehr am EU-Beihilferecht gemessen werden müssen.

2. Legalausnahmen

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      Art. 107 AEUV enthält aber kein absolutes Verbot von Beihilfen. Vielmehr enthält Absatz 2 drei Arten von Beihilfen, die ex lege nicht verboten sind, und zwar ohne dass es einer Entscheidung von Unionsorganen wie der Europäischen Kommission bedarf. Im Kontext des Klimaschutzes kommt hier aber nur Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV in Frage: Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind. Es sind also Beihilfen zulässig, die angesichts von Extremwetterlagen wie Stürmen, Gewittern oder Hochwasser ausgezahlt werden. Dabei ist es unerheblich, ob das jeweilige Wetterereignis durch die Klimawandel kausal ausgelöst wurde oder nicht. Aus der Formulierung „Beseitigung von Schäden“ und der Tatsache, dass Ausnahmebestimmungen wie diese Legalausnahme eng auszulegen sind, folgt, dass Subventionen zur Vorsorge etwa gegen Hochwasser, nicht darunter fallen.[290]

3. Ermessensausnahmen

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      Neben diesen Legalausnahmen gibt es noch Ermessenausnahmen, die so ausgestaltet sind, dass, wenn eine der dort genannten Fallgruppen vorliegt, die Kommission lediglich die Möglichkeit hat, die jeweilige Beihilfe zu genehmigen. Tut sie dies nicht, bleibt die Beihilfe unzulässig. Die in Betracht kommenden Fallgruppen sind in Art. 107 Abs. 3 AEUV aufgeführt. Für den Klimaschutz kommt hier vor allem die Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV in Frage. Sowohl die Bekämpfung des Klimaschutzes als auch der Umstieg auf erneuerbare Energien als Teil davon sind als solches Vorhaben anerkannt.[291] Nationale Subventionen für erneuerbare Energien oder zur sonstigen Bekämpfung des Klimawandels können also vom Grundsatz her vom Subventionsverbot freigestellt werden. Dies gilt auch für die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige.[292] Auch diese Ausnahme kann für die Förderung der erneuerbaren Energien aber auch z.B. zur Förderung der Elektromobilität herangezogen werden.[293]

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      Die Kommission verfügt bei der Entscheidung über die Zulassung der nationalen Klimaschutz-Subventionen über einen weiten Ermessensspielraum.[294] Zentraler Punkt ist dabei die Abwägung zwischen den positiven Wirkungen der Klimaschutzbeihilfe und der zu befürchtenden Wettbewerbsverfälschung im Vordergrund der Prüfung.[295]

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      Um die Ermessenausübung der Kommission transparenter und voraussehbarer zu machen, hat die Kommission zahlreiche Leitlinien und andere Regelwerke erlassen. Für den hier interessierenden Bereich der nationalen Klimaschutzsubventionen sind dies die Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien[296]. Diese enthalten zahlreiche teilweise sehr genau Kriterien, z.B. für Vergünstigungen bei der Energie- und Stromsteuer zur Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, Vergünstigungen wie der Besonderen Ausgleichsregelung nach EEG zur Reduktion der EEG-Umlage oder auch Vorgaben für nationale Fördersysteme wie das EEG selbst. Solche Leitlinien sind zwar rechtlich unverbindlich, haben aber trotzdem große faktische Wirkung, weil sie Aussagen über die beihilferechtliche Sicht der Kommission machen.

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      Für Steuerermäßigungen bei der Energie- und Stromsteuer, insbesondere für energieintensive Unternehmen nach Art. 17 RL 2003/96/EG zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit[297] macht schließlich Art. 44 AGVO[298] Aussagen.