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Für das Aufstellungsverfahren bestimmt § 17 Abs. 2 S. 4 ROG, dass das Bundesamt für Raumordnung und Bauwesen (BBR) mit Zustimmung des zuständigen Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur die vorbereitenden Verfahrensschritte zur Aufstellung der Raumordnungspläne durchführt. Das zuständige Bundesministerium muss bei der Planaufstellung die Bundesministerien beteiligen und das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten herstellen, also diese anhören und sich mit deren Einwänden sachlich auseinandersetzen. Die Abwägungsentscheidung trifft das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den fachlich betroffenen Bundesministerien, benötigt also deren Zustimmung. Der Plan wird als Rechtsverordnung im Einvernehmen mit den fachlich betroffenen Bundesministerien beschlossen und Bundesgesetzblatt Teil I unter Angabe des Datums der Ausfertigung veröffentlicht.
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Die Bestimmung des § 17 Abs. 3 ROG ermöglicht dem Bund, durch einen Raumordnungsplan die abstrakten Grundsätze des § 2 Abs. 2 ROG für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes zu konkretisieren. Die konkretisierten Grundsätze sind im Rahmen von Abwägungs- und Ermessensentscheidungen gem. § 4 ROG zu beachten und dienen somit einer strukturierten Raumplanung, indem die Grundsätze nach § 2 Abs. 2 ROG durch die Konkretisierung in höherem Maße in den Raumordnungsplänen der Länder berücksichtigt werden können[181]. Dadurch soll die Raumordnung im Bereich der Entwicklung des Bundesgebietes gestärkt werden[182]. Die Konkretisierungsermächtigung findet aber dort ihre Grenzen, wo sie nicht mehr bloß konkretisierend aufbereitet und strukturiert, sondern detailliert planerisch gestaltet oder Vorgaben für die planerische Gestaltung der Länder macht[183].
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Ferner ist vor Einleitung des Planungsverfahrens und unabhängig von den Beteiligungsnotwendigkeiten nach § 17 Abs. 3 S. 2 die Beratungspflicht nach § 24 Abs. 1 ROG zu beachten. Dies bedeutet, dass die Einleitung eines Planverfahrens nach § 24 Abs. 1 ROG zu den grundsätzlichen Angelegenheiten der Raumordnung zählt, die in der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) gemeinsam zwischen Bund und Ländern beraten werden sollen. Zudem ist das Einvernehmen im Sinne einer positiven Zustimmung der betroffenen Bundesministerien erforderlich, zu deren fachlicher Zuständigkeit der gesetzliche Grundsatz zählt, der konkretisiert werden soll. Schließlich ist das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten herzustellen. Der Plan ist gemäß § 17 Abs. 5 S. 2 ROG im Bundesanzeiger bekannt zu machen.
II. Die Regelungen des ROG zur Landes- und Regionalplanung
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Wie bereits dargestellt fällt die Aufgabe der Sicherung, Ordnung und Entwicklung des Raums in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Gem. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG, sind sie verpflichtet, dieser Aufgabe durch die Aufstellung landesweiter Raumordnungs- sowie Regionalpläne nachzukommen. Letztere Verpflichtung umfasst die flächendeckende Aufstellung von Regionalplänen[184]. Der Raumordnungsplan – als zentrales Instrument der Raumordnung – hat gem. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums festzulegen, was regelmäßig für einen mittelfristigen Zeitraum erfolgt. § 7 Abs. 2 ROG regelt die sachlichen Anforderungen an die Raumordnungspläne, indem er eine planerische Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange voraussetzt. Die auf einen bestimmten Teilbereich des Bundeslandes beschränkten Regionalpläne sind des Weiteren nach dem raumordnungsrechtlichen Entwicklungsgebot gem. § 13 Abs. 2 S. 1 ROG inhaltlich aus den Festlegungen des landesweiten Raumordnungsplans zu entwickeln. Dies entspricht dem mehrstufigen Aufbau der deutschen Raumplanung und dient einer ortsnäheren sinnvolleren Planung[185]. Abgegrenzt werden müssen die Regionalpläne jedoch von den räumlichen und sachlichen (landesweiten) Teilplänen gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG; eine räumliche Unterteilung kann nämlich auch unabhängig von den festgesetzten Regionen stattfinden ohne das gesamte Landesgebiet zu betreffen. Auch kann die Regionalplanung selbst in Form von räumlichen und sachlichen (regionalen) Teilplänen erfolgen[186]. Von der Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen sind gem. § 7 Abs. 1 S. 3 ROG die Stadt-Staaten sowie das Saarland ausgenommen.
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Wenn angesichts bestehender Verflechtungen, insbesondere in einem verdichteten Raum, eine Planung über die Grenzen eines Landes hinaus erforderlich ist, soll gem. § 13 Abs. 3 ROG eine gemeinsame Regionalplanung erwogen werden. Aus der Formulierung kann man also keine Pflicht der Länder zur gemeinsamen Planung ableiten. Selbst wenn die Erforderlichkeit einer gemeinsamen Planung zu bejahen ist, „sollen“ die Länder eine gemeinsame Raumplanung lediglich erwägen. Damit sind die Länder bei Vorliegen der Erforderlichkeit lediglich gehalten, eine gemeinsame Regionalplanung in Erwägung zu ziehen[187]. Beispiele solcher gemeinsamen Regionalplanungen sind die staatsvertraglich gegründeten Regionalverbände, namentlich der Regionalverband Donau-Iller[188] sowie der Verband Region Rhein-Neckar[189]. Diese Ländergrenzen übergreifende Zusammenarbeit auf der Ebene der Regionalplanung gem. § 13 Abs. 3 ROG bleibt jedoch eine Besonderheit. § 13 Abs. 4 ROG eröffnet des Weiteren unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit, regionale Flächennutzungspläne aufzustellen, die gleichzeitig die Funktion eines Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans i.S.d. § 204 BauGB übernehmen.
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Neben weiteren inhaltlichen und formalen Anforderungen gem. §§ 13 Abs. 5, 6 ROG finden sich in § 8 ff. ROG verfahrenstechnische Regelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen, die durch die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Plan-UP-Richtlinie)[190], stark vorgeprägt sind[191]: § 8 Abs. 1 ROG schreibt bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung vor, im Rahmen derer die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen auf und Wechselwirkungen zwischen den in § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 ROG genannten Schutzgütern zu ermitteln und in einem Umweltbericht zu beschreiben und zu bewerten sind. Zudem sind bei der Aufstellung eines Raumordnungsplans die Öffentlichkeit und (auch ausländische) Behörden gem. § 9 ROG zu beteiligen. Darüber hinaus ist dem Plan eine Begründung und zusammenfassende Erklärung gem. § 10 Abs. 2, 3 ROG beizufügen. § 7 Abs. 2 enthält schließlich weitere Anforderungen an die planerische Abwägung im Rahmen der Aufstellung eines Raumordnungsplans.
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Den Regelungen in §§ 214 f. BauGB entsprechend unterscheidet § 11 ROG zwischen beachtlichen und unbeachtlichen Verletzungen bei Verfahrens- und Formvorschriften, sowie erheblichen und unerheblichen Mängeln des Abwägungsvorgangs. Ebenfalls findet sich in § 11 Abs. 5 ROG eine Rügefrist von einem Jahr, sowie ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern in § 11 Abs. 6 ROG.
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Die landesrechtlichen Ausgestaltungen unterscheiden sich jedoch wiederum. Während den planenden Behörden in Baden-Württemberg gem. § 6 Abs. 1 BaWüLPlG bereits auf Landesebene zwei Instrumente zur Seite stehen – namentlich der Landesentwicklungsplan nach § 7 BaWüLPlG und der fachliche Entwicklungsplan nach § 8 BaWüLPlG – und diese Entwicklungspläne durch die Landesregierung gem. § 9 Abs. 9 BaWüLPlG beschlossen und per Rechtsverordnung nach § 10 Abs. 1 BaWüLPlG für verbindlich erklärt werden können, steht den obersten Landesplanungsbehörden in Bayern auf Landesebene „nur“ das Landesentwicklungsprogramm zur Seite, das nach Ausarbeitung durch die Staatsregierung mit Zustimmung des Landtags gem. Art. 20 Abs. 2 BayLPlG als Rechtsverordnung beschlossen wird. In Rheinland-Pfalz