3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:
“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos queda claro que de esta forma el país no puede seguir avanzando.
Por eso, estoy aquí, en el marco de las atribuciones que me confiere el artículo 133.° de la Constitución Política del Perú aprobada por la agrupación política que hoy tiene mayoría en este Congreso, para plantear la cuestión de confianza y garantizar la política educativa y la gobernabilidad”.
Esta cuestión de confianza fue rechazada, por lo que se produjo la crisis total del gabinete. Si bien formalmente todos sus miembros renunciaron, algunos de ellos fueron nuevamente llamados para continuar en sus cargos en el nuevo gabinete, situación que no se encuentra prohibida por la Constitución. Como resultado del rechazo a la cuestión de confianza, se avizoraba la posibilidad de una disolución del Congreso, si se producía una situación similar más adelante.
Ello explica que el Congreso procediera a modificar su Reglamento5, a fin de limitar las posibilidades del Ejecutivo para solicitar una cuestión de confianza. En este sentido, la modificación dispuso lo siguiente:
“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
A los pocos días de su publicación, esta modificación al Reglamento del Congreso fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, presentada el 16 de marzo de 2018 por un grupo de congresistas afines al Gobierno, lo que explica que no fuera el propio Poder Ejecutivo el que presentara la demanda6. En todo caso, la coyuntura política y las denuncias por corrupción reflejaban que el presidente de la República se encontraba en un escenario bastante complejo, que dio lugar a su renuncia al cargo el 21 de marzo de 2018.
Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad siguió su curso y mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre del mismo año, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, dejó sin efecto la modificación al Reglamento del Congreso.
En su pronunciamiento, el Tribunal desarrolló los alcances del principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución, dotándolo de un contenido más amplio. A partir de ello, señaló que la norma era inconstitucional por razones de forma, dado que un tema tan importante, por su incidencia en las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no podía dejar de lado determinadas etapas del procedimiento parlamentario, como el dictamen de una comisión parlamentaria, a la vez que se trataba de una materia que no correspondía ser regulada en el Reglamento del Congreso. Asimismo, estableció que la norma era inconstitucional por el fondo por cuanto implicaba una alteración de los pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. El extremo más importante de la sentencia, que cobraría especial importancia en el posterior debate sobre hechos políticos, fue el siguiente7:
“75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.
Con este pronunciamiento se impidió que el Congreso, bajo una modificación a su Reglamento, evitara que el Poder Ejecutivo pudiera plantear una nueva cuestión de confianza que, al ser denegada, diera lugar a su disolución. Por unanimidad, el Tribunal Constitucional dio una respuesta importante para garantizar el equilibrio de poderes en el país.
4. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES
Si bien el artículo 203, inciso 3, de la Constitución otorga al presidente de la República legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta facultad había sido empleada principalmente contra ordenanzas regionales y locales, en aquellos casos en donde a través de estas normas se regulan materias que afectan competencias del Poder Ejecutivo.
Por ello, la presentación por parte del Ejecutivo, a partir del año 2018, de una serie de demandas de inconstitucionalidad contra leyes aprobadas por el Congreso, reflejaba un ambiente de tensión política, en donde las decisiones adoptadas en contra de la posición del Gobierno encontraban en el Tribunal Constitucional una vía para su expulsión del ordenamiento jurídico.
Lo expuesto se evidenció con la demanda de inconstitucionalidad presentada el 21 de junio de 2018 contra la Ley Nº 30793, Ley que regula el gasto de publicidad del Estado peruano8, que establecía la prohibición de contratar publicidad estatal en los medios de comunicación privados. Al respecto, el Ejecutivo solicitó al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad en su totalidad de la referida ley, tanto por razones de forma como de fondo, por cuanto resultaba contraria a diversas disposiciones de la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relacionadas con el derecho de toda persona a recibir información por parte del Estado y la obligación de éste de garantizar y hacer efectivo el referido derecho9.
En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.
5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM
Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.
Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.
Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.
Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.
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