Prólogo
Con especial afecto y satisfacción escribo estas páginas como prólogo al libro de Alberto Cruces Burga, que recoge su interesante tesis de Maestría en Derecho Constitucional, en la escuela de Posgrado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, referida al análisis del principio de subsidiariedad, sus alcances y aplicación en el régimen de economía social de mercado reconocido en la Constitución Peruana de 1993.
He tenido oportunidad de seguir y acompañar el desarrollo de la vocación académica de Alberto Cruces. Lo he conocido en los inicios de su actividad docente y, mucho más, en las ocasiones en que colaboró conmigo en el dictado de algunos de mis cursos en la Facultad de Derecho de la PUCP. He podido constatar su destacado desempeño como alumno en la Maestría de Derecho Constitucional, que culminó con esta magnífica tesis que confirma su interés por la investigación y el estudio en materia constitucional. También, a través de conversaciones periódicas, he podido conocer de su trabajo esmerado cuando se ha desempeñado como asesor en el Tribunal Constitucional y el Congreso de la República. A no dudarlo, se trata de un joven profesor y constitucionalista que aporta con calidad y compromiso a nuestra disciplina.
Este trabajo de Alberto Cruces ofrece importantes aportes para el análisis teórico y el mejor conocimiento de los orígenes, evolución e implicancias del principio de subsidiariedad del rol del Estado en la intervención en la actividad económica. Presenta los fundamentos filosóficos y políticos que dieron sustento al planteamiento del rol subsidiario del Estado, especialmente en Alemania y la doctrina Social de la Iglesia Católica, así como a su recepción en el debate constituyente que culminó con la aprobación de las Constituciones peruanas de 1979 y 1993. Complementa este análisis recogiendo la interpretación que ha recibido esta subsidiariedad económica del Estado en su contenido constitucional y legislativo, a partir del desarrollo efectuado por los pocos autores nacionales que han abordado el tema (en su dimensión jurídico-constitucional), de la escasa jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y de resoluciones del INDECOPI.
El trabajo plantea también, a partir del marco conceptual expuesto, un muy interesante debate, de indudable relevancia política y jurídica, acerca de los alcances que puede asignarse al rol subsidiario del Estado en la economía, según los términos del reconocimiento que le otorga la Constitución. Así señala que ello dependerá de si se adopta una visión restrictiva, que lo circunscribe a las limitaciones constitucionales impuestas para el desarrollo de actividad empresarial por el Estado; o si se acoge una interpretación amplia, que postula que comprende también la exclusión de la intervención del Estado en la actividad económica, en general, dejando su manejo al marcado y a la iniciativa privada.
Sin duda la inclusión del rol subsidiario del Estado fue la novedad más importante en el modelo económico impuesto en la Constitución de 1993. Y es que si bien tanto la Constitución de 1979 como la de 1993 recogen como principios fundamentales del Régimen Económico la economía social de mercado y el pluralismo económico, la carta del 79 no incluyó el principio de subsidiariedad. Por ello este tema ha adquirido un interés y una actualidad política que, como confiesa Cruces, no tenía cuando emprendió la investigación para su tesis, ni que pensaba podía suscitar tan poco tiempo después.
Comprender las implicancias e inconvenientes de mantener el rol subsidiario del Estado en la economía, forma parte decisiva del debate actual para quienes propugnamos una nueva Constitución o, cuando menos, una reforma de algunos aspectos del Régimen Económico vigente; como paso necesario para instaurar realmente una economía social de mercado (no la falsamente proclamada en la Constitución) y un Estado Social y Democrático de Derecho. Para ello considero que puede ser oportuno hacer recuerdo, sobre todo para los lectores más jóvenes, de algunos acontecimientos constitucionales y políticos que pueden ayudar a explicar este debate y lo que está en juego.
Hace algo más de 40 años, la Constitución de 1979 fue la primera de las constituciones peruanas en contemplar un extenso Régimen Económico que, según expresaba en su artículo 110º, “se fundamenta en principios de justicia social orientados a la dignificación del trabajo como fuente principal de la riqueza y como medio de realización de la persona humana.” Entre sus numerosas novedades incluía reconocer el pluralismo económico (artículo 112º), sustentado en la coexistencia democrática de diversas formas de propiedad y empresa (privada, estatal, cooperativa, comunitaria, autogestionaria). Se señalaba (en el artículo 113º) que el Estado ejercía actividad empresarial con el fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar el desarrollo. Por causa de interés social o seguridad nacional, la ley podía reservar para el Estado determinadas actividades productivas o servicios, así como reservarlas para los peruanos (artículo 114º). Se reconocía la libre iniciativa privada, en una economía social de mercado, donde “el Estado estimula y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con el interés social” (artículo 115º). Se obligaba a que la propiedad use los bienes en armonía con el interés social, y que el Estado promueva el acceso a ella.
Esta intención de la Constitución de insertar el desarrollo de la economía dentro de la visión propia del Estado Social y Democrático de Derecho, fue criticada por algunos sectores políticos conservadores, defensores de una economía basada en la mera libertad de mercado, la reducción drástica de la preocupación por el interés social y de la intervención estatal. Se la acusaba de ser utópica, por contemplar un conjunto de derechos sociales y económicos considerados “irrealizables” o meramente “declarativos”. De no alterar la herencia “estatista” e “intervencionista” en la economía, instaurada desde el Gobierno de la Fuerza Armada (1968-80), que había nacionalizado diversas actividades económicas y conformado una gran cantidad de empresas estatales en sectores importantes de la economía. Que los gobiernos “populistas” de la década del 80, Acción Popular con Belaunde y el APRA con Alan García, se habían limitado a mantener este modelo económico, que consideraban negativo para el desarrollo y la inversión privada en nuestro país.
Cierto es que la década de los 80 estuvo marcada por la grave destrucción de la infraestructura y la actividad productiva ocasionadas por el accionar subversivo y terrorista, así como por el irresponsable manejo de la economía durante el primer gobierno del Presidente García, que arrastró al país hacia la hiperinflación y el colapso de los recursos públicos. Todo ello se reflejaba en la economía y en una realidad frustrante e incierta, que distaba mucho de aquel Estado Social prometido por la Constitución de 1979.
Ello contribuyó a que se afianzara la idea, sin duda injusta y equivocada, de que el régimen económico previsto en la Constitución de 1979 era el responsable de esta crisis; y que sus postulados no contribuían a la estabilidad económica y fiscal ni al desarrollo del país. La consigna política que surgía de estos postulados era bastante clara para los sectores políticos conservadores: había que cambiar ese régimen económico. Pero sabían que ello difícilmente sería posible de aprobarse bajo las reglas democráticas.
El régimen económico plasmado en la Constitución de 1979 tenía un carácter progresista en una realidad política como la peruana, lo que se aprecia mejor con la distancia que da el tiempo y la comparación con lo que ha venido después. Se identificaba con los ideales de un Estado Social y Democrático de Derecho, aunque sin duda bastante más como promesa que como compromiso político. Distaba de poder ser válidamente calificado como un régimen económico “estatista” o “intervencionista”, pero tenía la virtud de contemplaba un marco más flexible que podía permitir a un régimen político democrático poner mayor o menor énfasis en medidas de intervención cuando las circunstancias sociales o de urgencia económica lo exigieran; siempre teniendo como límite el respeto al pluralismo económico y la economía social de mercado.
No cabe duda que entre los principales objetivos que motivaron al gobierno de Alberto Fujimori a realizar el autogolpe de estado del 5 de abril de 1992, se encontraban la incorporación constitucional de la reelección presidencial inmediata e instaurar