El tiempo determinará si, desde el diagnóstico, fue una meta acertada o equivocada la que hemos descrito2. Son hechos, sin embargo, los constatados en centenares de encuestas que revelan que un 3% o menos de la ciudadanía coincidente en que es necesario o conveniente reemplazar la Carta Fundamental. Idéntica circunstancia permite comprender por qué mis comentarios al régimen en alumbramiento son solo preliminares, aunque no por ello dejen de estar inspirados en el espíritu de revisar constructivamente los cambios en debate. Nunca rehuiré ese compromiso, pero discrepo de agitarlo con rasgos de un señuelo para ir concientizando y socializando la sustitución comentada.
Agradezco a quienes han sido mis ayudantes y asistentes en el ejercicio de la cátedra de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Chile. Este tomo IV tiene, en su base, el apunte de clase que cada uno de ellos elaboró para impartir docencia. Yo leí todas esas páginas, las corregí cuando fue necesario, o las redacté de nuevo para ganar en claridad, apoyo bibliográfico y otros aspectos. Justo es nombrarlos, en testimonio de aprecio, declarando que el esfuerzo sucesivo de ellos dejó una impronta relevante en la obra que presento: Claudio Oliva Sotomayor, Melania Fuentes González, Marco Antonio Troncoso, Stephanie Höffner Asmussen, Gonzalo Garrido Leyton, Antonio Henríquez Beltrán y Francisco Salmona Maureira.
Gratitud manifiesto, finalmente, a María Angélica Zegers Vial y a la unidad que ella dirige en la Vicerrectoría de Educación Continua y Comunicaciones de mi Alma Mater por su diligente y abnegada labor, demostrada en la diagramación y edición de un libro complejo como el que he presentado.
José Luis Cea Egaña
Santiago, 30 de abril de 2016.
PANORAMA
INTRODUCTORIO
Nueve capítulos abarca este volumen. En ellos se alude, cuando es pertinente, al comentario de las disposiciones transitorias respectivas.
Una mirada a tales contenidos permite sostener que se trata de temáticas con cierta unidad sistemática, menor es cierto a la que puede ser observada a propósito de los asuntos examinados en los tres tomos anteriores. Pero esta afirmación no es absoluta, dado que existen relaciones ostensibles entre los diversos órganos que serán analizados, trátese de su organización y funcionamiento, de sus potestades, de los controles aplicables al ejercicio de ellas y de la responsabilidad derivada de haberse constatado el quebrantamiento del ordenamiento jurídico. En esa perspectiva se comprende, por ejemplo, la vinculación estrecha que existe entre el Poder Judicial y el Ministerio Público, como, asimismo, la que media entre las instituciones armadas y el Consejo de Seguridad Nacional.
Los nexos entre los nueve capítulos son, en análisis detenido, más intensos y permanentes de lo que aparece a primera vista. Aunque distan de configurar un conjunto integrado de contenidos, se hallan conexiones que infunden, al conjunto de ellos, cierta cohesión sistemática. De los rasgos que sostienen esta afirmación realzo los siguientes: todos son órganos de jerarquía constitucional y se hallan articulados en el mismo Código Político, formando ámbitos relevantes de su parte orgánica; la regulación pormenorizada de su estructura, competencias, procedimientos, fiscalización y sanción de trasgresiones se encuentra siempre en leyes orgánicas constitucionales, salvo únicamente el Consejo de Seguridad Nacional, el cual se rige por un reglamento especial; son siempre manifestación de la complejidad que alcanza el Estado-Gobierno en Chile en el siglo XX y primeros años del siglo XXI, característica que se aprecia al recordar que la Contraloría General de la República se incorporó al régimen constitucional en 1943; el Banco Central lo hizo desde la vigencia de la Constitución de 1980; y el Consejo de Seguridad Nacional ascendió al nivel de órgano constitucional en la Carta Política de 1980.
De larga tradición es el Poder Judicial, cuyo origen se encuentra en instituciones asentadas siglos antes de la instauración de la República en 1810. Semejante aseveración merecen las tres ramas de las Fuerzas Armadas, si bien la Fuerza Aérea fue creada en 1927. En ese año se consolidó también Carabineros de Chile y, cuatro años después, quedó fundada la Policía de Investigaciones en nuestro país. Antigua data tienen, por fin, las intendencias y los municipios, unas y otros profundamente modificados durante la República. No alcanzan ellos aún, sin embargo, la matriz que singulariza a la regionalización cabal, tratándose de las intendencias, ni la autonomía respecto del gobierno central, que distingue a los entes comunales3. Del Consejo de Seguridad Nacional puede aseverarse que es dudosa su institucionalización, quiero decir su arraigamiento perdurable, juicio que se desprende de la incertidumbre con que el proyecto fundacional de una Constitución nueva se remite a las instituciones armadas, más que a raíz de la escasa convocatoria que han hecho de él los mandatarios democráticos.
El planteamiento de una Constitución nueva impone reflexionar sobre los cambios, profundos y numerosos, que sería menester introducir en las instituciones próximas a ser examinadas en los capítulos de este tomo. Hasta la fecha, esas modificaciones son casi por completo desconocidas, quedando en la duda cuál sería, por ejemplo, el rol de ellas en un flamante gobierno semipresidencial o de presidencialismo suavizado. Concretamente, ¿la judicatura funcionaría igual?, ¿se focalizarían los cambios en ciertas facultades de la Corte Suprema, v. gr., suprimiendo la calificación de los funcionarios judiciales por ese tribunal y, en su reemplazo, creando un Consejo de la Magistratura?, ¿habrá llegado el tiempo de regular sistemáticamente los tribunales administrativos, salvando la inconstitucionalidad por omisión que arranca de la Carta Política de 1925? y ¿cuál sería el impacto de esa regulación en las funciones que cumple actualmente la Contraloría General de la República en el trámite de toma de razón de determinados actos administrativos? Las preguntas pueden prolongarse al Banco Central, a las instituciones uniformadas y, en general, a todos los órganos constitucionales que serán comentados.
A la fecha de entrada a la imprenta de este libro, los rumbos del proceso constituyente motivan serias y numerosas inquietudes. Efectivamente, parece ser una resolución gubernativa ya adoptada la discusión, y aprobación eventual, de un nuevo Código Político. Empero, presenciamos un complejo, oneroso, no vinculante y artificioso proceso preparatorio de debates locales provinciales y regionales, encaminado a desembocar en un texto que se presentará a la Presidenta de la República dentro de pocos meses. De ese texto fluiría el mensaje con el proyecto de Código Supremo para ser examinado por el Congreso Nacional en funciones. Las dudas son ineludibles, abarcando la imprecisión del cronograma respectivo4, pero se agravan por haberse anunciado que la determinación final correspondería al Parlamento que suceda al que hoy sirve tales funciones.
No quisiéramos eludir la dificultad de aventurar, con el mayor rigor que nos sea posible, hacia dónde se encamina el proceso de hondos y amplios cambios constitucionales. Cabe preguntarse, v. gr., si culminará según lo proyectado por el gobierno o, por el contrario, no será más que un episodio tensionante y dispendioso.
Formulamos la prevención con el ánimo que se comprenda la difícil tarea que hemos enfrentado para entregar una obra actualizada. Ello no excluye enfatizar que el curso de los acontecimientos deja de manifiesto que el principio yace en un diagnóstico que reputamos equivocado, pues Chile no necesita una Constitución nueva para progresar en su desarrollo humano con justicia social. Tampoco se torna imperativo aquel designio ante la evidencia de una corrupción alarmante, la delincuencia fuera de control, la caída en el crecimiento económico, el déficit fiscal en aumento, el desprestigio de la política y de las instituciones de esa naturaleza, en fin, ante las demandas de grupos de presión por lograr igualitarismo en la distribución de la renta nacional. Estos temas no van a ser resueltos implantando otro régimen político y socioeconómico, un nuevo contrato social como va siendo costumbre decir en este tiempo.
Cierto es que un