Как свидетельствует опыт, активная деятельность националистических формирований отмечалась чаще всего на удалении 30—100 км от линии фронта, но были случаи появления групп активистов-националистов в 170–250 км, в отдельных случаях в 300 км от переднего края.
В последующем оперативная обстановка в тылу фронтов начала обостряться деятельностью преступников всех мастей. Количество преступного элемента с началом войны заметно возросло за счет появления таких преступлений, как дезертирство, уклонение от мобилизации, мародерство, открытое и скрытое хищение продовольственных товаров со складов и из магазинов, из колхозных амбаров, разбойные вооруженные нападения на объекты народного хозяйства.
По мере приближения фронта вносили свою лепту в ухудшение обстановки заключенные, бежавшие из колоний и тюрем, а также во время пеших переходов колонн и нападений самолетов противника. Есть данные, когда в подобных условиях колонна заключенных в несколько сотен человек разбежалась. В ряде эпизодов (до 50 %) случаи побегов пресечены не были[12]. Сколько этих людей оказалось на прифронтовых дорогах, в лесах и населенных пунктах, сведений нет, но улучшению оперативной обстановки они, несомненно, не способствовали. Вероятнее всего, беглецы быстро сбивались в банды уголовников.
Обстановка в тылу фронтов и на сопредельных территориях, на прифронтовых дорогах в первые недели войны складывалась таким образом, что быстрое пресечение враждебных и преступных проявлений, наведение порядка и безопасности на прифронтовых коммуникациях превратились в первостепенную задачу органов государственной власти и военного командования. В соответствии с требованиями Указа Президиума Верховного Совета Союза ССР от 22 июня 1941 года «Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения», обязанности по поддержанию общественного порядка и государственной безопасности возлагались на Военные советы фронтов и командование войсковых соединений на местах. Непосредственно контроль над соблюдением порядка и правил, установленных военным командованием, возлагался на военных комендантов городов и других населенных пунктов[13].
Постановления Совета Народных Комиссаров СССР от 24 июня 1941 года «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов», «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника» легли в основу организации и проведения мероприятий по укреплению общественного порядка и государственной безопасности не только в прифронтовой полосе, но и на всей территории СССР[14].
Учитывая чрезвычайно сложную обстановку в тылу фронтов и прилегающих местностях, Постановлением Совета Народных Комиссаров от 25 июня 1941 года для охраны тыла действующей армии, в первую очередь для борьбы с вражескими десантами и диверсионными группами, националистическими формированиями привлекались войска