Los recursos a través de los cuales se desarrolla esta presión son de muy variada naturaleza –utilización de medios de comunicación, ‘cabildeo’, presiones de hecho, entre otros– y están asociados a los recursos de poder de los actores involucrados. En general, se considera que el tipo de recurso de presión utilizado por los distintos actores políticos o sociales está en relación inversa con su cercanía o distancia de los centros tomadores de decisiones. Cuando hay gran cercanía a dichos centros, los recursos de presión utilizados tienden a ser más sutiles y persuasivos, mientras que, a mayor distancia de los mismos, los actores deben utilizar recursos de presión más cercanos a la confrontación. Igualmente pueden acudir a estrategias de autogestión de los problemas, intentando darles resolución a partir de sus propios recursos. Estas estrategias no son excluyentes, sino que pueden ser complementarias.
Adicionalmente, es necesario señalar que la política pública no siempre logra solucionar un problema de manera definitiva –independiente de lo que en la parte discursiva de la política se mencione–. La mayoría de las veces solo pretende llevarlo a una situación ‘manejable’, es decir, que se ubique en un rango de tolerancia. Esto es importante para efectos del análisis de una política pública, ya que suponer que la acción del Estado siempre apunta a erradicar definitivamente una situación problemática puede conllevar a una valoración equivocada de los resultados de dicha política.
Los elementos centrales de una política pública se pueden clasificar al menos en tres componentes:
1. Previsión, ya que toda acción estatal posible tiene un referente en términos de lo que se denomina un ‘futuro deseado’ de la situación problemática hacia el cual se espera que esta se desplace;
2. Decisión, por cuanto formular una política pública no es otra cosa que escoger entre dos o más alternativas o caminos de acción posibles;
3. Acción, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en términos de acciones, ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales).
Si las decisiones tomadas no se materializan en acciones, no podríamos hablar de política pública en términos estrictos, sino de un conjunto de intencionalidades o de discursos.
El proceso de concreción de la política pública implica la intervención de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la vez materializando, la política. Esto nos lleva a afirmar, por un lado, que pocas veces la política se implementa tal cual se formula y, por el otro, que en los espacios regionales o locales –con sus particulares características socioeconómicas y políticas– estas tienen diferentes niveles de concreción e, igualmente, disímiles resultados.
La política pública involucra el sistema de poder institucional encargado de tomar las decisiones, la administración pública encargada de ejecutar las decisiones anteriores –crecientemente también la administración privada– y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la acción pública. Por ello, alrededor de una política pública y de su proceso o ciclo –gestación, formulación, ejecución, evaluación– se interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la sociedad.
Factores que influencian la política pública
Las políticas públicas no responden a intentos voluntaristas del régimen político o de los distintos actores sociales, estas se ubican en contextos específicos por lo que los factores estructurales inciden –y con gran peso– sobre el tipo de políticas que finalmente formulan los Estados y su implementación. Es por eso por lo que hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las políticas públicas y que nos permiten entender por qué un gobierno adopta una decisión en un momento determinado y no adopta otra, así como porqué se modifica o se continúa con una política pública.
Las políticas públicas hay que entenderlas dentro de un contexto internacional determinado que, en la medida en que se mundializa la economía, la política y la información, tiene mayor incidencia sobre las políticas públicas de los Estados nacionales. Ciertamente, cada vez es más difícil pensar una política pública que haga caso omiso del contexto internacional en que se sitúa y mucho más frente a situaciones problemáticas en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de ‘soberanía nacional’ clásico de los Estados nacionales a uno de ‘soberanías compartidas’ entre varios Estados o impulsados por organismos internacionales. Pensemos en problemas como la democracia, el narcotráfico, los derechos humanos, el medio ambiente, la seguridad y la defensa. Lo anterior no quiere decir que los Estados nacionales no tengan ningún tipo de margen de maniobra frente a las ‘sugerencias’ o influencias internacionales. Evidentemente que sí lo tienen, pero este va a depender de la fortaleza política interna que le permita tener posibilidades de juego dentro de un cierto nivel de autonomía.
Asimismo, hay que ubicar las políticas públicas como condicionadas por el tipo de régimen político existente, del que dependen las posibilidades para la expresión y movilización de los diversos actores políticos y sociales frente al problema y que constituyen la demanda o necesidad que está en la base de la política. El tipo de régimen puede privilegiar ya sea salidas consensuales o las de tipo impositivo.
Por lo tanto, podemos afirmar que la política pública está condicionada por un juego de fuerzas, entre las cuales podemos destacar, además de las dos señaladas, las siguientes:
Las características del problema –su tamaño y complejidad–, demanda o necesidad que origina la política. Esto es muy importante en una política pública como la de superar el conflicto interno armado, porque se trata de una situación problemática que al tiempo que expresa demandas sociales represadas históricamente, también evidencia problemas de seguridad nacional, y de seguridad pública y ciudadana.
El proyecto político del gobierno (dominante) que condiciona el tipo de respuesta y que –de forma parcial– se expresa en el plan de desarrollo. Es difícil pensar una política pública específica que vaya en contravía de lo que podemos denominar las ‘megapolíticas’ o políticas básicas de cada momento.
La creciente acción de la sociedad civil organizada, con actores sociales y políticos cada vez más activos buscando influir en las decisiones de política pública5.
Igualmente es necesario considerar las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros actores sociales o políticos, y las disponibilidades de recursos estatales (gasto estatal –que obra casi siempre como factor condicionante–, información disponible, tecnología al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la política.
Lo anterior no pretende colocar en un mismo nivel a factores que, debido a su incidencia, capacidad de presión o por sus posibilidades de priorización de sus intereses, son desiguales. Es evidente que la fuerza determinante en la definición de la política pública, la da el proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asimila, por lo menos parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores, en tanto estas no sean contradictorias con sus intereses, o bien cuando requiere alcanzar puntos de convergencia a efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.
Finalmente es necesario considerar las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las políticas públicas, ya que una misma política pública puede tener diferentes expresiones en distintos momentos históricos o en diversos espacios nacionales y/o regionales debido a las variadas configuraciones en los ámbitos económico, político, cultural y administrativo.
Las políticas públicas dentro del actual contexto tienen características como las siguientes:
1. Si bien la competencia fundamental de la formulación de las políticas públicas continua a cargo de las instituciones del Estado, su implementación tiende a privatizarse y territorializarse. De una parte, son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o entes territoriales dentro de la lógica dominante de que son estos los principales actores del desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran