Aproximarse al entendimiento de las políticas públicas nos sitúa de entrada en un terreno de debate entre las distintas perspectivas conceptuales y teóricas en torno al estudio de estas. Un primer problema se origina del significado que en el idioma castellano u otros tiene el término política. Por una parte, política se refiere a la lucha por el poder y construcción de consensos, lo que en idioma inglés remite al término politics, por otra parte, el término designa un programa de acción gubernamental, “el patrón de acción gubernamental que estimula la cooperación social o desestimula el conflicto” como lo señala Fred Frohock o “lo que el gobierno opta por hacer o no hacer” como lo plantea Thomas Dye (citados en Guerrero, 1993, p. 85) y que corresponden a la palabra policy en inglés; eso explica que en castellano y en francés se haya construido la expresión política pública.
Como lo señala Martin Landau (1992) “para algunos la política es un asunto de valor, una declaración de principios básicos, otros restringen su significado a estrategia, diseño o programa, y para otros el término abarca valores, objetivos y medios”.
Para Pierre Muller (1990) la política pública se puede entender
[…] como un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que se puedan presentar entre un sector y los otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global.
Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos anotar que la política pública la entienden algunos como
[…] el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental [...] es decir, de los actos y de los ‘no actos comprometidos’ de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia (Meny y Thoenig, 1992).
En un sentido similar el Diccionario de Políticas Públicas plantea
[…] el concepto de política pública designa las intervenciones de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental sobre un campo específico de la sociedad o del territorio […] Estas intervenciones pueden tomar tres formas principales: las políticas públicas viabilizan unos contenidos que se traducen en unas prestaciones que, finalmente, generan unos efectos. Movilizan unas actividades y unos procesos de trabajo y se despliegan a través de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales (Boussaguet, Jacquot y Ravinet, 2009, pp. 334-335).
Otros señalan que
[…] en general, la lengua corriente hace uso del término políticas en un sentido muy amplio. Así, tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la política social o la política exterior, como para expresar un propósito político muy concreto (reducir el déficit presupuestario), una decisión gubernamental (ampliar las ayudas a la flota pesquera), un programa de acción (el Plan Hidrológico Nacional) o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley [...] mientras otros mantienen que es ‘un programa proyectado de valores, fines y prácticas’ (Laswell y Kaplan, citado en Dye, 1992).
Omar Guerrero (1993) define “a la política pública como un tipo de actividad del gobierno, aquella que se encamina a estimular la colaboración social o inhibir el conflicto [...] Es el cauce que determina y orienta el curso a seguir por la actividad gubernamental”. W. Phillips Shively (1997) considera que
[…] la política, entonces, consiste en la toma de decisiones comunes para un grupo, por medio del uso del poder [...] Cualquier acto de política puede ser visto desde cualquiera de dos perspectivas, ya sea como una búsqueda cooperativa de una respuesta a problemas comunes o como un acto por el cual algunos miembros de un grupo imponen su voluntad sobre otros miembros del grupo.
El profesor de la Universidad Nacional, André-Noel Roth (2002) entiende la política pública como
[…] un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (p. 27).
En este texto partimos de entender la política pública como el conjunto de sucesivas iniciativas u omisiones, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan ya sea su resolución o el llevarlas a niveles manejables.
Además se debe plantear que hay un nivel de incertidumbre en la política pública, a pesar de que se considere que “el objeto de cualquier propuesta de política es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción sujeta a control” (Landau, 1992). La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.
Es pertinente hacer unas precisiones en relación con ciertas confusiones conceptuales ampliamente difundidas. En primer lugar, la política pública no es igual a la ley o a la norma, la norma es el mecanismo a través del cual la decisión previamente tomada se formaliza jurídicamente. La política pública tampoco se puede reducir exclusivamente a la política económica, la política pública es mucho más que esto.
Es importante destacar, como lo hace Ángel Eduardo Álvarez (1992), que
[…] la supresión del poder como variable esencial del fenómeno político, ha conducido, a importantes errores a la hora de analizar los procesos políticos y, en particular, la formación de políticas públicas [...] La marginación del tema del poder en el análisis de políticas públicas a lo único que puede conducir es a ocultar el hecho de que, en las decisiones públicas de rutina, por lo general, los más ricos y más poderosos logran influir con más éxito que los más pobres y más débiles.
Lo anterior implica que una política pública no se puede ver como una decisión aislada, sino como un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente). Igualmente, la política pública significa la materialización de las decisiones tomadas en tér-minos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados con la misma3. Estos resultados, efectos e impactos pueden ser valorados a posteriori para así establecer la eficacia y eficiencia de la política pública. Esto conlleva la necesidad del diseño de mecanismos de coordinación inter e intraburocráticos que garanticen la implementación de las decisiones. Esto quiere decir que la política pública no es estática, se va modificando de acuerdo tanto a la incidencia de los actores como al contexto más estructural.
Es necesario hacer la distinción entre lo que podríamos denominar ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problemáticas’, entendiendo los primeros como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares. Podríamos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad rebasan la capacidad de respuesta del Estado y que este en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de asuntos prioritarios. Lo dicho nos remite a lo que podemos denominar ‘situaciones socialmente problemáticas’ concibiéndolas como aquellas que la sociedad de manera mayoritaria percibe como un problema social relevante, por lo que considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlas a través de políticas públicas4.
Lo anterior se asemeja a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nuevos problemas políticos, denominando
[…] problemas políticos aquellos que requieren soluciones a través de los instrumentos tradicionales de la acción política, o sea, de la acción que tiene como fin la formación de decisiones colectivas que, una vez tomadas, se convierten en vinculantes para toda la colectividad (Bobbio, 1995).
Podemos decir, entonces, que en la realidad se da un tránsito continuo entre ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problemáticas’ en el cual la intervención de los actores sociales y políticos con poder –nacionales y/o internacionales– es fundamental. Estos utilizan estrategias de presión ya