Según Dalton, estas dificultades se conectan con “la fluidez, volatilidad y complejidad que son el sello distintivo de los partidos políticos contemporáneos” (Dalton, 2019, p. 154). Si esto es así, este tipo de dificultad para formar gobierno es probable que tienda a aumentar.
¿Qué sucedería en un país con las urgencias socioeconómicas de Chile ante situaciones como estas? Una ciudadanía acostumbrada a elegir a su gobernante, ¿cómo reaccionará ante una parálisis gubernamental de este tipo, ante un vacío de esta naturaleza?
¿Cómo elegir a un Presidente/Jefe de Estado que, de veras, sea solo eso?
El parlamentarismo, como vimos, funciona con un Jefe de Estado que no es el Jefe de Gobierno. La reina de Inglaterra reina, pero no gobierna. En regímenes parlamentarios, como los de Holanda, Suecia, Bélgica, Dinamarca o España, hay monarquías. Juegan un papel simbólico y ceremonial. Representan la continuidad y legitimidad del Estado. En otros países, como Alemania, el Jefe de Estado es un Presidente elegido por el Congreso y organismos de representación estadual. Cumple un rol ceremonial.
Las relaciones entre el Jefe de Estado y el Parlamento no siempre son armónicas. Por ejemplo, en la República Checa, el parlamentarismo colapsó porque el Presidente Milos Zeman, elegido el 2013, se negó a cumplir un rol meramente ceremonial. Hoy la República Checa tiene en realidad un régimen semipresidencialista.
El problema no es encontrar alguna forma para elegir a un Presidente que solo sea un Jefe de Estado. El problema es cómo hacer, en un país de asentada tradición presidencialista, para que esa elección no se transforme, en los hechos, en la elección de un gobernante. Esto apunta a las expectativas de la ciudadanía. ¿Cómo impedir que la selección de esa figura se transforme en una contienda política y, en definitiva, se espere de ella, entonces, no solo que presida sino que gobierne? Volveré sobre el tema a propósito del semipresidencialismo en el capítulo iii.
El o la Primer Ministro concentra más poder que el Presidente
Al comparar los poderes del Presidente bajo el presidencialismo y del Primer Ministro bajo el parlamentarismo se pueden considerar factores como el poder de veto, decretos ejecutivos, regímenes de emergencia, iniciativa legislativa, control del proceso legislativo y formación del gabinete. Un estudio de José Antonio Cheibub, Zachary Elkins y Tom Ginsburg, que examina 632 sistemas constitucionales entre 1789 y 2012, concluye que las democracias presidencialistas, parlamentarias y semipresidencialistas tienen relativamente poca “coherencia interna” (Cheibub et alia, 2013). Ninguno de los seis factores antes señalados es exclusivo de un tipo de régimen.
Que un país x sea parlamentarista no significa que necesariamente su Primer Ministro no tenga poder de veto, no pueda formar su gabinete o no tenga poderosas atribuciones en regímenes de emergencia, por ejemplo. Así, el gobierno tiene iniciativa exclusiva en materia de gasto público en Gran Bretaña, Alemania, Irlanda, Canadá, Australia y España, entre otras democracias parlamentarias. Los parlamentarios, en tales casos, no pueden proponer proyectos de ley que impliquen desembolso de dinero sin respaldo del gobierno. Por ejemplo, en el caso del Reino Unido, “solo la Corona (en la práctica, el Gobierno) puede hacer propuestas en materia de gastos e impuestos —esto se conoce como la iniciativa financiera de la Corona”.17 La Constitución Alemana establece que “requieren la aprobación del Gobierno Federal las leyes que aumenten los gastos presupuestarios propuestos por el Gobierno Federal o que impliquen nuevos gastos o que los lleven aparejados para el futuro...” (a. 113, 1,2).
Otro factor crucial es el grado de control que tiene el gobierno sobre la agenda legislativa del Parlamento. De esto, más que del tipo de régimen, según Tsebelis, depende el poder relativo de la primera magistratura en el día a día. En esta dimensión, “hay similitudes entre Chile, Gran Bretaña o Francia, a pesar de su clasificación oficial en diferentes categorías”, presidencialista, parlamentarista y semipresidencialista, respectivamente (Tsebelis, 2002, p. 114). La realidad es más compleja que las categorías tradicionales que se emplean para clasificar las democracias.
A ello hay que agregar que puede suceder que las prácticas pesen más que la regla escrita. Es el caso de Austria, cuya Constitución semipresidencialista otorga el Presidente facultades que nunca ha usado, por lo que funciona, como señalé como una democracia parlamentarista.
Por lo tanto, no es conducente comparar facultades específicas de cada régimen, pues pueden variar según el país y no caracterizan a un régimen de gobierno como tal.
La principal ventaja del parlamentarismo es su eficiencia y celeridad para tomar decisiones, lo que se deriva de la fusión de poderes Ejecutivo y Legislativo. La mayor parsimonia de los regímenes presidencialistas es un precio que se paga para evitar resoluciones impulsivas y emocionales de mayorías pasajeras que, con mayor pausa, discusión y reflexión, no se habrían adoptado. La fusión de poderes implica que el Primer Ministro, mientras cuenta con la confianza de la mayoría de la Cámara, es decir, mientras gobierna, es más poderoso que el Presidente de un régimen presidencialista. ¿Por qué? Primero porque como ya sabemos, reúne en sí los poderes Legislativo y Ejecutivo. Este es, como ya cité, su “eficiente secreto”, según la clásica expresión de Bagehot. El gabinete “mismo es, por así decir, la legislatura...”. En cambio, “... un Presidente puede ser obstaculizado por la legislatura” (Bagehot, 1867, p. 18). Segundo, puede ser reelegido indefinidamente. Y tercero, puede disolver la Cámara. “El gabinete es un comité”, escribió Bagehot, “con un poder que ninguna asamblea legislativa ha sido persuadida de depositar en comité alguno. Es un comité que puede disolver a la asamblea que lo nombró” (Bagehot, 1867, p. 13). El Primer Ministro es, entonces, “una creatura, pero tiene el poder de destruir a sus creadores... fue hecho, pero puede deshacer” (Bagehot, 1867, p. 13 y 14). De esa manera puede de hecho vetar cualquier proyecto del Parlamento y apelar a los parlamentarios elegidos después de la disolución.
El control de la agenda de la Cámara comenzó temprano. “En la práctica, parece que el gobierno controló la agenda —Order Days— desde el comienzo” (Cox, 1987, p. 47). En todo caso, en 1870, Gladstone dijo que “nueve décimos de la legislación de la Cámara, mirando los números y su importancia vinieron de manos del gobierno” (cit., Cox, 1987, p. 51).
Eso se pensaba en la segunda mitad del siglo xix. No es algo que haya cambiado. “El gabinete controla la agenda de la Cámara de los Comunes...” y los parlamentarios “en esencia solo han retenido un poder de veto y, en menor medida, un poder de enmienda de los proyectos legislativos de los líderes del partido mayoritario que se sienta en el gabinete” (Cox, 1987, p. 3). Cox en esto no está solo. “Los Primeros Ministros siempre han sido más poderosos que los Presidentes”, concluye el estudio de Dowding (Dowding, 2013, p. 631). Este sostiene que durante los últimos cuarenta años se ha producido un aumento del poder del Primer Ministro dentro de su gabinete. “Todo Gobierno, afirma Tsebelis, “mientras esté en el poder, puede imponer su voluntad al Parlamento... Mi planteamiento vale para cualquier clase de gobierno parlamentario, controle o no una mayoría de los votos del legislativo” (Tsebelis, 2002, p. 93). “El Primer Ministro Británico es posiblemente más poderoso dentro y fuera de su gobierno que cualquier otro Jefe de Gobierno en cualquier otra parte del mundo democrático” (King, 1991, p. 43).18
La cuestión a sopesar es no solo el significativo poder del gobernante vis-à-vis los parlamentarios, sino que, asimismo, si las elecciones —cuya oportunidad escoge el Primer Ministro— son justas o imparciales. ¿Hasta qué punto el mecanismo se aparta del principio de igualdad de oportunidades? Este segundo problema es, quizá, más importante que el primero desde el punto de vista de la democracia. Hay estudios que muestran que quienes deciden el momento de las elecciones anticipadas compiten con ventaja respecto de sus opositores. Lo mismo vale si el Presidente juega un papel importante en ello, trátese de regímenes parlamentaristas o semipresidencialistas. Hay evidencia de que, bajo el semipresidencialismo, “los Presidentes usan sus poderes de disolución de manera partidista”. Esta ventaja, en un análisis de 27 países, se ha estimado en algo del 5 por ciento de votación extra. En Inglaterra sería del 6 por ciento, “doblando la probabilidad de que el Primer Ministro permanezca en el cargo” (Schleiter, 2019; Morgan-Jones