Con sus espectaculares resultados electorales, más frecuentes consultas populares informales se ha edificado y legitimado un poder autocrático difícil de contrarrestar. No es que no pueda perder las elecciones, no; es que es muy difícil que las pierda. Orbán aprueba cada candidatura a parlamentario de Fidesz, y como líder del partido mayoritario en el Parlamento, ha logrado juntar todo el poder en el partido y, por tanto, en él.
La “casi total fusión de poderes legislativos y ejecutivos en el Primer Ministro” ha terminado por construir la figura de un “dictadura constitucional” (Schepelle, cit. en Lendvai, 2018, loc.1833). Lo ha conseguido sin disparar un tiro. El estado de derecho se mantiene, pero solo formalmente y siempre al servicio de los objetivos políticos del gobernante. Por ejemplo, instaurada la nueva Constitución del 2010 ha sido modificada ya nueve veces. “Un aspecto crucial ha sido la supermayoría obtenida en el Parlamento, que le ha ofrecido una oportunidad prácticamente ilimitada de cambiar las instituciones para apoyar sus objetivos políticos” (Körösenyi et alia, 2020, p. 66). De esta manera, nada puede ocurrir ni en el partido, ni en el gobierno, ni en otras reparticiones del Estado sin el permiso o aprobación de Orbán (Körösenyi et alia, 2020, p. 97). “Orbán llevó a cabo una revolución autocrática con una exquisita precisión legal” (Schepelle, 2018). No se trata —hay que insistir— de una dictadura tradicional. Imre Kertész, el Premio Nobel de Literatura, dijo el 2014 de su país: “No me gusta lo que está pasando en Hungría... pero ciertamente Hungría no es una dictadura” (Kertész, 13/11/2014). La Unión Europea no reconoce al régimen que encabeza Nicolás Maduro en Venezuela; lo considera ilegítimo, por haber violado las normas constitucionales establecidas en 1999. En cambio, no considera ilegítimo el régimen de Orbán, porque no ha violado las normas constitucionales. El distingo es fundamental. El fenómeno que más interesa hoy día es el de regímenes como el de Orbán, pues no hay una ruptura legal.
Experiencias como las de Hungría obligan a repensar el valor que tienen los pesos y contrapesos en el poder. Uno de ellos, bajo el presidencialismo, es, precisamente la independencia del Parlamento respecto del Presidente, el que no puede ser disuelto por este. Esto le permite disciplinar a la oposición y a su propia coalición. No hay duda: Orbán maneja su mayoría parlamentaria porque es un líder de su partido y coalición, por su indudable carisma y habilidad política. Pero también porque puede disolver el Parlamento y los parlamentarios no quieren poner en riesgo sus escaños. Otro contrapeso propio del régimen presidencialista: la elección por partes del Senado, que busca evitar que el poder total quede en manos de una mayoría momentánea, como la que obtuvo después de la crisis económica del 2008, Viktor Orbán. Él mismo advirtió: “Solo tenemos que ganar una sola vez, pero entonces, propiamente” (Lendvai, 2018, loc.1341).
El Parlamento incide menos en la legislación bajo el régimen parlamentarista
Esto es contraintuitivo. Se suele creer que bajo el régimen parlamentarista el Parlamento legisla más que bajo el presidencialismo, se oye decir que bajo el presidencialismo, el Presidente hace del Congreso un mero buzón para sus propios proyectos. Los estudios demuestran lo contrario.
Como dijo Walter Bagehot —vale la pena citarlo de nuevo—, el “eficiente secreto” del parlamentarismo inglés es “la casi total fusión de los poderes ejecutivos y legislativos” en el Gabinete. Con ello el Primer Ministro “tiene el virtual monopolio de la iniciativa legislativa” (Cox, 1987, p. 5). “La legislatura elegida, en el nombre, para hacer leyes, en los hechos encuentra su principal ocupación en el hacer y mantener al Ejecutivo” (Bagehot, 1987, p. 10 y p. 11). Estudiosos de hoy validan esta tesis de Bagehot. El Primer Ministro o la Primera Ministra “puede presentarle a su partido propuestas del tipo tómalo o déjalo... rara vez ...debe el gobierno acceder a enmiendas a las que se opone” (Dowding, 2013, p. 630). La verdad es que “la mayoría de los estudiosos del parlamentarismo han notado recientemente el papel declinante de los parlamentos en el proceso legislativo... no hay duda de que en muchos países en la práctica el papel del Parlamento consiste en aprobar sin cuestionamiento los proyectos gubernamentales” (Bradley and Cesare Pinelli, 2012, p. 665).
En el régimen presidencialista, en contra de lo que a veces se piensa, el Parlamento, como poder independiente del Ejecutivo, tiende a desempeñar un papel legislativo más protagónico que bajo el parlamentarismo británico. El Congreso de Estados Unidos, como ha mostrado Dowding, interviene modificando más las leyes que la House of Commons. Esto es muy sintomático y no es casual. “La posibilidad de un papel autónomo del Parlamento... se hace imposible por la misma dinámica del modelo parlamentarista” (Bradley and Cesare Pinelli, 2012, p. 665).
En suma, bajo el régimen presidencialista, el Parlamento, como poder independiente del Ejecutivo, tiende a desempeñar un papel legislativo más protagónico que bajo el parlamentarismo.
Los gobiernos de minoría también se dan bajo el parlamentarismo
Los gobiernos de minoría —que bajo el régimen presidencialista, tanto inquietan—, no desaparecen ni con el parlamentarismo ni con el semipresidencialismo (Strøm, 1990). No se trata de una situación propia o exclusiva del presidencialismo. Pero, por cierto, hay diferencias. Una mayoría parlamentaria, en principio, puede en cualquier momento acordar sustituir ese gobierno minoritario, de modo que es una situación tolerada por la mayoría y, por otra parte, el Primer Ministro puede disolver el Parlamento. Bajo el presidencialismo, el Presidente típicamente no puede disolver el Parlamento. Puede, sí, en principio, armar una coalición que le dé mayoría en el Congreso. Y eso puede ocurrir bajo el parlamentarismo y bajo el presidencialismo. Se supone que para un partido cualquiera hay más incentivos para formar una coalición estable bajo el parlamentarismo, puesto que de ella emergerá un gobierno del que puede formar parte. Pero no siempre conviene a un partido determinado incorporarse a una coalición de gobierno.
Bajo el parlamentarismo, si hay multipartidismo y ningún partido consigue la mayoría absoluta, entonces o gobierna una coalición o un gobierno de minoría. Vale decir, si la mayoría parlamentaria no logra formar una coalición para gobernar, entonces gobierna un gobierno que está en minoría.
Los gobiernos de minoría no son una anomalía, falla o enfermedad. Tampoco lo son bajo el presidencialismo. De hecho, se dan, bajo el parlamentarismo, en un tercio de los casos desde la Segunda Guerra Mundial (Strøm, 1990, loc. 125). Es decir, uno de cada tres gobiernos parlamentarios ha sido un gobierno de minoría. En Europa representan el 37 por ciento de los casos entre 1945 y 1999. Según otra estimación, representan el 32.3 por ciento de los gobiernos de Europa Occidental y un 41.1 por ciento de los de Europa Central (Field, 2016, loc. 262). Por otra parte, en las democracias semipresidencialistas, ha habido gobiernos de minoría un 23.4 por ciento del tiempo (Elgie, 2011, p. 180).
Los gobiernos parlamentarios de minoría son comunes en los países escandinavos. En Dinamarca, Suecia, Noruega, Islandia y Finlandia,20 durante la década de 1980, representaron el 68 por ciento de los casos. Un verdadero récord (Bergman y Strøm, 2011, pos. 6832). En Dinamarca, hay 10 partidos políticos representados en el Parlamento y que el gobierno esté en minoría es lo habitual. Entre 1970 y 2010 solo hubo un gobierno mayoritario, que duró dieciocho meses (Damgaard en Bergman y Strøm, 2011, pos. 1429). Entre 1945 y el 2010, los gobiernos de minoría representan el 89 por ciento de los casos. Ese porcentaje llega a un 72 por ciento en Suecia y a un 63 por ciento en Noruega (Field, 2016, loc. 364).
También han ocurrido con frecuencia en Canadá (es el caso de Justin Trudeau, por ejemplo), India y Nueva Zelanda.
En España, entre 1977 y el 2015, un 58 por ciento de los gobiernos fueron gobiernos de minoría (Fields, 2016, loc. 364). Adolfo Suárez (1979-1981), Leopoldo Calvo Sotelo (1981-1982), Felipe González (cuarto período: 1993-1996), José María Aznar (primer período: 1996-2000) y Rodríguez