Con esta ausencia, la principal fuente para repensar las políticas públicas en materia de dh fue el activismo legislativo (capítulos séptimo y noveno) que da cuenta del número de actos legislativos sobre los diferentes derechos estudiados durante cada año. Sabemos que la unidad de análisis de las políticas públicas son los programas específicos que pueden existir a nivel macro —como los programas nacionales y sectoriales de política pública—; meso —como las matrices generales de presupuesto— y especialmente los micro —programas operativos anuales de cada una de las unidades de gasto, matrices de marco lógico, manuales de funciones y de procedimientos, etc.—. También tenemos clara la diferencia entre una decisión política y una decisión de política pública. Empero, es cierto que cada vez más, tanto los congresos como las cortes, son actores relevantes para determinar la existencia y los contenidos de la política pública. Más aún, el número de actos legislativos sí nos permite pensar (al menos) si el tema se encuentra dentro de la agenda pública y con qué intensidad.
Pese a todo lo anterior, cabe reconocer las limitaciones de esta información, en particular el hecho de que el número de veces que un tema lo recuperó el Congreso en cuestión nada nos dice sobre el contenido, la sustancia de la discusión. Por ende, no podemos dar por hecho que todas las veces que el tema se recuperó automáticamente hubo una mejoría en la protección del derecho en turno, menos aún en materias específicas como los derechos laborales, que durante los años noventa estuvieron sujetos a procesos de flexibilización.
Por otra parte, en el decimotercer capítulo, escrito por Daniel Vázquez y Claudia Espinosa, se estudian a profundidad las políticas públicas vinculadas con los dh, por medio del análisis de los programas nacionales de desarrollo de tres países: Colombia, Ecuador y México. Concretamente los programas previos y posteriores a las reformas constitucionales o nuevas constituciones que detonaron el proceso de incorporación del didh al derecho local. El aspecto relevante para esta introducción fue la propuesta de categorías a revisar para verificar si las políticas públicas tienen perspectiva de dh: si se apela al didh y a las obligaciones provenientes de esa fuente en la formulación de los ejes prioritarios del plan; la identificación explícita de los derechos económicos y sociales, justo como dh y no como servicios públicos; la identificación explícita de grupos en situación de vulnerabilidad y de sus causas estructurales para determinar los mecanismos de intervención; la recuperación de mecanismos de participación efectiva en la formulación de la política pública.
Brechas en la institucionalización
Como se planteó oportunamente, uno de los principales hallazgos de los estudios cuantitativos inherentes a este análisis fue establecer en qué contextos políticos y económicos adecuados la institucionalización de los dh importa para su disfrute. El mayor activismo legislativo en materia de dh y la mayor independencia judicial son los factores que mayor incidencia tienen, con un mejor disfrute de dh, así como lo tiene el modelo de desarrollo adoptado por los países.
En suma, cuando el sistema de protección de los dh es más integral, es decir, que no sólo cuenta con normas jurídicas, sino también con políticas públicas adecuadas y mecanismos de justiciabilidad, la vida de las personas cambia. Sin embargo, dadas las características de la institucionalización de derechos en Latinoamérica, aquélla parece ser más efectiva en el disfrute de derechos civiles que en el de los sociales.
No obstante, no puede desconocerse que así como encontramos procesos armoniosos y virtuosos de institucionalización de los dh, de igual modo encontramos situaciones en las que la relación es viciosa. Probablemente en esto último se encuentra la clave principal para pensar los límites de la institucionalización de los dh en América Latina. Por ejemplo, Nelson Arteaga y Liliana Onofre, en el decimocuarto capítulo, encuentran una interesante paradoja entre la protección al derecho a la privacidad y la nueva esfera pública informatizada, en un marco cultural contrario a la lógica individualista. Ellos observan que la potencial y real vigilancia electrónica de la población se acompaña de una narrativa legal que pone en el centro de su preocupación la sacralidad de la persona, pero dentro de un contexto cultural que, paradójicamente, desdibuja los trazos de la privacidad. Mientras tanto, en términos formales, se tiende a subrayar la necesidad de la inviolabilidad, protección y respeto a la privacidad —continúan los autores—; por otro lado, las dimensiones culturales ligadas a la aceptación de las relaciones inequitativas de poder y la desvaloración de la individualidad, desdibujan a la persona y sus correspondientes derechos. En este sentido, existe una dinámica legal que busca mantener la sacralidad de las personas, a través de marcos jurídicos que protegen la privacidad y los datos personales, pero en un contexto que la menosprecia constantemente. Estas tendencias antagónicas imprimen una tensión particular entre la institucionalización de ciertos valores abstractos y el mundo de las relaciones sociales.
En ese mismo tenor, Ramiro Daniel Sánchez Gayosso, en el decimoquinto y último capítulo, encuentra limitaciones en el proceso de institucionalización, provenientes de la forma en que las reglas mismas se crearon. Específicamente, al analizar las limitaciones del reglamento de la Cámara de Diputados de México, para hacer efectivo el derecho a la información, Sánchez Gayosso identifica que el hecho de que los mismos miembros del Poder Legislativo en esa Cámara fueron quienes tomaron las decisiones sobre qué sí transparentar, cómo y cuándo hacerlo, dejaba mucho que desear y generaba gran desconfianza al constituirse como juez y parte en estos asuntos.
Si bien en el nuevo reglamento de 2009 esta limitación en la norma y en la formación de la organización se subsanó con la formación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Cámara de Diputados, la práctica “armoniosa y virtuosa” sigue sin generarse, quizás en este caso por actores que no están comprometidos con la transparencia y el derecho a la información, por lo que la elección de los consejeros se llevó a cabo hasta tres años después (marzo de 2012) a la par que, por lo menos durante todo 2013, el Consejo no contó con oficinas ni presupuesto y los consejeros tampoco tenían un salario asignado.
Vázquez y Espinosa consignan otro tipo de disrupciones también en el proceso de institucionalización, sobre todo en el paso de las leyes a las políticas públicas. Sus conclusiones son poco halagüeñas. Si algo caracteriza al caso colombiano es que la reforma constitucional no tuvo impacto alguno en los contenidos de la planificación: Colombia se quedó atrapada en los años noventa. Mientras que el caso mexicano se caracteriza como un proceso con continuidades y fluctuaciones, sin que estas últimas se configuren del todo en rupturas. Hay un mayor énfasis del papel de los derechos en la planificación, pero ello no rompe las principales inercias, por ejemplo, la no transversalización en los ejes prioritarios de los programas nacionales de desarrollo, cierto énfasis en los derechos económicos y sociales como instrumento para aumentar el capital humano e identificación de grupos en situación de vulnerabilidad, relacionado con esta igualdad de oportunidades proveniente del capital humano.
En el decimotercer capítulo el caso ecuatoriano es caracterizado como uno de ruptura y transformación, en el que los dh cumplen un papel muy relevante en el proceso de planificación a partir de un valor local: el sumak kawsay. La principal conclusión de este capítulo es que el contenido de las políticas públicas está constreñido a una lógica de carácter macro, la que constituye el sentido político común, en un lugar y momento determinados. Por ejemplo, la reforma neoliberal de los noventa en el caso de Colombia, que es la que determina los contenidos de política pública, más allá de las instituciones a nivel meso, como la nueva Constitución. Algo parecido ocurre incluso en el caso en el que se observa la mayor ruptura: Ecuador. Aquí, lo que hubo antes y después de la nueva constitución de 2008 fue una ruptura política marcada por uno de los gobiernos que constituyen el vuelco a la izquierda en América Latina: el de Rafael Correa. Por ende, los puntos de contacto entre los cambios establecidos en la Constitución de 2008 y el pnd posterior son parte de esta ruptura política.
Tan interesante como identificar cuáles serían las prácticas armoniosas y virtuosas, es determinar si hay un punto de inflexión en los procesos de institucionalización que impacten efectivamente en la realización de esos derechos; y en la interacción de la