Otro elemento institucional que prácticamente carece de indicadores es la aceptabilidad, si la población objetivo concuerda con la forma en que se cumple el derecho específico y cómo se generó ese acuerdo. Además, hay subderechos para los cuales simplemente no existe ningún indicador disponible para medir el ejercicio del derecho, como los derechos colectivos inherentes a los dhl. Esta situación opera como un llamado de atención sobre la necesidad de construir sistemas de medición que, desde el enfoque de los dh, permitan realizar un adecuado seguimiento y supervisión, así como análisis de impacto de las políticas desarrolladas. El proyecto del atlas de los dh que presenta Todd Landman en el tercer capítulo, es un ejemplo de las iniciativas emprendidas para superar las brechas de medición.
El otro desafío se relaciona con la medición de la institucionalización de los dh, lo cual veremos en el siguiente apartado.
La institucionalización de los derechos humanos
No haremos aquí una profusa reflexión en torno a lo que significa “institución”, cómo se ha analizado y cuáles son las corrientes teóricas existentes, pues se trata de un concepto que ha recibido especial atención en las ciencias sociales. Partiremos del hecho de que la institucionalización de los dh remite al proceso por medio del cual las normas de esos derechos se crean y difunden en los Estados, mediante diferentes procesos (como la legislación, la construcción de agencias específicas, el desarrollo de políticas, las sentencias judiciales, entre otros).
En esos procesos se relacionan tres instancias: reglas, organizaciones y actores. Con frecuencia se dice que una institución alude a una práctica; justamente en ésta se identifica la articulación entre las tres instancias mencionadas. La institucionalización de una institución —valga la redundancia— se mide por la interacción específica entre aquellas tres en determinada circunstancia espacio-temporal.
En particular, en materia de dh, la institucionalización se concibe a partir del fuerte proceso de legislación que inicia en 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y que, durante la segunda mitad del siglo xx, tiene un amplio desarrollo a través de los pactos y convenciones que integran el sistema universal, así como por medio de los sistemas regionales de dh. En particular, a nosotros nos interesa el sistema interamericano de derechos humanos.
Desde esta lógica, una de las principales preguntas planteadas en la literatura es si una más profusa generación y firma de tratados supone un mayor ejercicio de los derechos. Como se mencionó en el primer apartado, no hay acuerdo sobre este punto. En cambio, el debate actual ha dado un giro muy interesante: el análisis se ha desplazado hacia el grado en el que tales tratados se cumplen, y en este volumen se estudia qué tipo de institucionalización resulta óptima para propiciar un mayor ejercicio de derechos. Ello supone complejizar la idea de institucionalización de dh, por ello aquí se habla de sistemas de protección de derechos, con diferentes características, de acuerdo con la combinación entre las tres dimensiones que lo componen: la incorporación del didh en el derecho local; la generación de políticas públicas que hagan efectivos los derechos, y la generación de mecanismos efectivos de justiciabilidad de los derechos.
La incorporación del didh en el derecho local
Para dimensionar la incorporación de las normas del didh en el derecho local, se generó una base de datos proveniente del análisis de las constituciones (y, en ciertos casos, de algunas leyes reglamentarias) de los diecisiete países analizados para el periodo 1990-2010.[5]
Un primer dato interesante es que, como observan Sandra Serrano y César Valderrama (duodécimo capítulo), la adhesión a tratados de dh por parte de los Estados en Latinoamérica no es generalizada, y sólo en fechas recientes casi un tercio de los países ha signado la totalidad de los tratados de dh disponibles. De hecho, señalan Serrano y Valderrama, los únicos seis países que han firmado todos los tratados de dh disponibles han sido Argentina (2008), Bolivia (2009, Honduras (2011), México (2007), Nicaragua (2010) y Paraguay (2008). El mejor desempeño en la firma de tratados de dh en general fue México, que desde 2007 ha signado todos los tratados de dh disponibles.
Por su parte, Karina Ansolabehere y Ruth Navarrete (décimo capítulo) observan que, pese al reconocimiento generalizado que cabría esperar del derecho a la alimentación, lo cierto es que hay una escasa constitucionalización de éste. Sólo Bolivia, Brasil, Ecuador, México y Perú han incorporado textualmente el derecho a la alimentación con alcance universal, en tanto que Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela lo refieren, si bien su alcance es limitado y sólo se centra en la protección de algunos grupos vulnerables.
Otra laguna considerable que subrayan Vázquez, Coutiño y Navarrete (undécimo capítulo) es la casi inexistencia de mecanismos de protección de ciertos componentes de los derechos laborales, como el seguro de desempleo, seguro que sólo existe en cuatro de los diecisiete países analizados: Honduras,[6] Argentina, Perú y Uruguay. En sintonía con lo anterior, puede suceder que, pese a existir la regulación del derecho correspondiente, como en los derechos a la libertad sindical y de huelga, lejos de presentar un avance en la protección del derecho, la legislación genere lógicas burocráticas que más bien lo entorpezcan.
Mecanismos de justiciabilidad de los derechos humanos
La justiciabilidad de los dh es la segunda dimensión del sistema de protección de derechos. Íntimamente vinculada con la literatura que considera a los tribunales (nacionales e internacionales) un escenario relevante para proteger los derechos (Abramovich y Courtis, 2009; Pauttassi y Abramovich, 2006; Kapizewsky et al., 2014), se consideró la factibilidad de alcanzar los tribunales como un mecanismo clave del sistema de protección.
Para hablar de esta dimensión, se tomaron en cuenta indicadores que van desde la aceptación de la jurisdicción de las cortes internacionales, hasta el reconocimiento de jurisdicciones indígenas.[7] Sin embargo, no puede soslayarse la carencia de una base de datos sobre sentencias judiciales sobre los derechos estudiados. Considerar no sólo la posibilidad de judicializar los derechos, sino también las respuestas judiciales a aquéllos es un elemento central para ampliar el conocimiento existente acerca del sistema de protección de derechos.
Si bien la mayor parte de los capítulos que examinan la institucionalización de los dh desde una lógica cuantitativa utilizan algunos de estos indicadores, se dio libertad a los autores para utilizar o construir los que consideraran necesarios para el análisis de los derechos específicos. Así, por ejemplo, Vázquez, Coutiño y Navarrete, además de analizar los tratados internacionales provenientes de los sistemas universal y regional, construyeron otro indicador para mirar la ratificación de los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (oit).
En ese mismo sentido, autores como Georgina Flores-Ivich y Rodrigo Salazar-Elena (séptimo capítulo) utilizan algún indicador de independencia del Poder Judicial y, por ejemplo, de la integración de los juzgados especiales en materia laboral al Poder Judicial y no al Poder Ejecutivo. Por su parte, Karina Ansolabehere y Ruth Navarrete (décimo capítulo) construyen un indicador que mide la posibilidad de reclamar el derecho a la alimentación ante tribunales. En este sentido, en el séptimo capítulo, Flores-Ivich y Salazar-Elena identifican que los mayores niveles de indepedencia judicial están más vinculados con el disfrute de los derechos a la integridad física que de los derechos sociales estudiados.
Las políticas públicas de los derechos humanos
El tercer componente del sistema de protección de los dh utilizado para pensar los procesos de su institucionalización fue la elaboración de políticas públicas sobre estos derechos. Aquí se encuentra el principal hueco de la información: no existe una base de datos que abarque los diecisiete países de América Latina en el periodo