Según Kenis y Schneider (citados en Marin y Mayntz, 1991, pp. 33 y ss.), el surgimiento de esta concepción del mundo no fue casual, pues fue el resultado de distintas transformaciones, primero, en la realidad de la hechura de las políticas públicas; segundo, en desarrollos teóricos y conceptuales en el área, y, tercero, en progresos en las herramientas metodológicas. Para el primer aspecto, los autores señalan el crecimiento del carácter organizado de la sociedad (véase Mayntz, 1982) y la extensión de los dominios de intervenciones públicas (extensión del Estado de bienestar y surgimientos de nuevos problemas); la elevación de la complejidad social y la creciente interdependencia entre las organizaciones, con saberes más dispersos o fragmentados; la tendencia a la descentralización y a la fragmentación del Estado; la atenuación de la frontera entre público y privado, y la creciente transnacionalización de las políticas nacionales.
En forma paralela, la importancia de la información ha crecido y el desarrollo de la tecnología informática generó una demanda de cientifización de las políticas. Además, el segundo aspecto mencionado por los autores se relaciona con el abandono de una concepción analítica demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las fallas de la planificación en sus propósitos de transformar la sociedad. En particular, se evidenció el viacrucis de la implementación top down de las políticas (Pressmann y Wildavsky, [1973]1998), lo que puso en duda la validez de la distinción entre formulación (planificación) e implementación planteada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en la reactualización realizada por la nueva gestión pública (NGP), promovida a partir de los principios políticos neoliberales. De igual forma, las herramientas informáticas permitieron desarrollar nuevas posibilidades de formalización, modelización y tratamiento matemático y estadístico de los datos, lo que implicó mayores capacidades de análisis para los investigadores sociales.
Las redes de política son entendidas como una nueva forma de gobierno —la gobernanza—, que refleja el cambio de naturaleza en las relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991, p. 41). Además, estas redes son mecanismos de movilización de recursos políticos en temas en los cuales las capacidades y la información necesarias para formular, decidir o implementar programas de acción pública21 son diseminadas entre muchos actores públicos y privados, algunos con poder de “veto”. Las redes de actores establecen, así, un puente entre las jerarquías administrativas, los actores sociales y la lógica del mercado. En este sentido, se reconoce que el Estado no sabe todo, ni es capaz de saberlo todo, y no debe imponerse en la sociedad mediante un proceso de implementación vertical de tipo comando-control autoritario. Por esta razón, se produce un proceso de reconocimiento de necesidad mutua de los actores: la gobernanza.
De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de actuar, los costos de formulación resultaron ser más altos (concertación, participación, costos de decisión, tiempo —los mal vistos costos de transacción del neoinstitucionalismo económico—). No obstante, con ello se facilitó la implementación, ya que la participación de las redes en la elaboración y, eventualmente, la implementación de determinada política permitió que esta tuviera una mayor legitimidad y aceptación (reducción de la separación entre formuladores e implementadores).
Sin embargo, los éxitos de un proceso de política basado en redes no son determinables a priori, ya que se trata de una cuestión empírica. El enfoque de redes ofrece principalmente una serie de herramientas para describir y explicar los procesos de políticas públicas, tanto en las etapas clásicas (modelo secuencial) como en un proceso continuo. Permite también el desarrollo de estrategias analíticas comparativas para explicar las diferencias entre políticas, por las variaciones existentes en la conformación y dinámica de las redes en cada caso. Si el análisis de redes se ha considerado principalmente hasta aquí como una estrategia de análisis, es de señalar también la posibilidad de utilizar este enfoque desde una perspectiva normativa, es decir, como un modelo para la acción o la intervención pública (Kenis et al., 1991, pp. 44-48; Zornoza, en este libro).
El concepto de red puede entenderse como un término genérico para señalar una configuración para la cooperación entre actores interesados en un mismo tema. Rhodes (citado en Faure y Pollet, 1995, p. 112) ha propuesto una tipología con base en un continuum en el cual se ubica, de un lado, los issue networks, como redes cercanas a la teoría pluralista, de competición abierta, en donde las organizaciones participantes quedan autónomas; y, del otro lado, las policy communities, las comunidades de política, que se caracterizan por establecer y mantener fuertes vínculos entre ellas hasta acercarse casi a la lógica corporativista (véase Roth Deubel, 2002, pp. 34-35).
En forma de conclusión, como lo señala Zurbriggen (2004), se puede decir que la perspectiva de redes ha contribuido a la elaboración de un enfoque “que trasciende la distinción tradicional entre agente y estructura […], [entre] las visiones socio-céntricas y estado-céntricas”, gracias a un “concepto flexible diseñado para capturar el complejo juego entre actor e institución en el proceso de elaboración de políticas sectoriales” (p. 183).
El enfoque advocacy coalition (AC) y el cambio de política
El origen del enfoque AC, representante emblemático de la perspectiva de análisis “mixta”, remonta, según Sabatier (1999, pp. 117-120), su propio autor, a los años 1981-1982. En ese momento, con la intención de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces dominante, Sabatier buscaba, por un lado, sintetizar los mejores dispositivos aportados por los enfoques top down y bottom up, en el estudio de la implementación, y, por el otro, integrar de manera más satisfactoria el papel de las informaciones técnicas en los procesos de política. De esta manera, el autor se proponía construir un marco de análisis para explicar el cambio de política. Estas labores culminaron en 1993 con la publicación, en colaboración con Jenkins-Smith, de un libro que incluyó unos estudios empíricos basados en dicho modelo de las AC (véase Rubio y Rosero en este libro).
Este modelo se basa en cinco premisas. Primero, las teorías sobre proceso o cambio de política deben ser capaces de tener en cuenta de mejor forma la información relativa a los problemas. Segundo, es necesario ver los procesos de política en una perspectiva temporal de larga duración (unos diez años o más). Tercero, la unidad de análisis no puede limitarse a la estructura gubernamental, sino que además debería develar la existencia de un “subsistema de política”. Este subsistema, como parte del sistema político, está compuesto por una variedad de actores, públicos y privados, que están activamente implicados o interesados en un problema de política o en una controversia. Cuarto, dentro del subsistema, es preciso incluir no solo a los actores, sino también a periodistas, investigadores y analistas de políticas, por el papel importante que juegan estos en la difusión de ideas, así como a los demás actores de todos los niveles gubernamentales activos en el proceso de formulación e implementación (se integra allí la teoría de las redes). Finalmente, la última premisa consiste en considerar que las políticas públicas incorporan teorías implícitas sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorías pueden ser entendidas como sistemas de creencias, que incluyen valores prioritarios, percepciones de relaciones causales y la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto a la eficacia de los instrumentos de política utilizados, que son incorporados por los miembros de coaliciones de actores “militantes” o coaliciones de “causa” (las AC). La posibilidad de introducir tanto elementos subjetivos, por ejemplo, las creencias y los valores, como elementos más objetivos relativos al contexto y a los intereses de los actores en un único esquema-guía ofrece, así, la posibilidad de seguir a través del tiempo la influencia sobre la