A partir de esto, como lo muestra Foucault (2006; 2007, pp. 15-41), el problema del gobierno, de la práctica gubernamental, ya no tenía que ver con la cuestión fundamental por la legitimidad o ilegitimidad de este, sino con “cómo no gobernar demasiado” o cómo aplicar el “principio del máximo y del mínimo necesario” para alcanzar el deber ser del Estado. La pregunta moderna ya no consistía en saber si la intervención pública en un tema era legítima o no, sino en saber qué tanto y cómo se debía intervenir, teniendo en cuenta la finalidad del ya mencionado “reforzamiento del poderío del Estado”. El instrumento general desarrollado para definir y racionalizar las modalidades de esta intervención será, en adelante, la economía política, definida no en su sentido estrecho de “análisis […] de la producción y circulación de riquezas”, sino en su sentido más amplio, como “todo método de gobierno en condiciones de asegurar la prosperidad de la nación” (Foucault, 2007, p. 30)5. En este sentido, las ciencias camerales, de policía, asociadas al desarrollo de la economía política pueden ser consideradas como el crisol de las políticas públicas modernas.
Ahora bien, de los términos Policey y Polizei, en alemán, police en francés o policía en español, se derivan hoy una gran cantidad de definiciones del concepto inglés de policy, entendido como política, de las más amplias a las más restrictivas. En 1951, para Harold Lasswell, pionero en la construcción de una moderna ciencia de la política (en inglés, policy science; a propósito, véase la contribución de A. Calderón en este libro), el término policy designaba “las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (Lasswell, 1992, p. 83), por lo que la orientación de esta nueva ciencia enfatiza “en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, más que en los tópicos del momento” (p. 89).
Varias décadas después, el interés por esta disciplina se ha acrecentado de manera extraordinaria, lo que ha conllevado, a su vez, que sus definiciones también se hayan multiplicado. Por ejemplo, para algunos de los autores más destacados en el área, la política pública se corresponde con el “trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o gubernamental” (Thoenig, 1997, p. 19). Para otros autores, esta se corresponde con “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”6 (Dye, 1976) o con “una acción gubernamental dirigida hacia el logro de fines fuera de ella misma” (Heclo y Wildavsky, 1974, p. xv); mientras que otros han considerado necesario especificar más el concepto y definirlo como un “programa de acción de una o varias autoridades públicas en un sector o en un territorio definido” (Mény y Thoenig, 1989, p. 130). Más recientemente, Deborah Stone definió la política pública como “algo que las comunidades tratan de realizar en cuanto comunidades” (Stone, 2002, p. 18), de manera que la política pública desborda el ámbito estrictamente gubernamental o estatal. En la literatura colombiana, Vargas (1999) ha propuesto considerar las políticas públicas como “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Por nuestra parte, propusimos la siguiente definición:
Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos, considerados necesarios o deseables, y por medios y acciones, que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (Roth Deubel, 2002, p. 24)
Consideramos que el gobierno contemporáneo si bien no dispone del monopolio exclusivo sobre la acción pública, sí tiene la legitimidad necesaria para decidir si interviene o no en cualquier tema, a solicitud o no de alguna parte de la ciudadanía, en la medida que lo considere oportuno para alcanzar la “felicidad” de la sociedad y de sus habitantes o para el logro de los fines del Estado. En este sentido, el paradigma de los derechos humanos es hoy el marco fundamental que legitima la acción pública y las intervenciones públicas se sitúan así entre “lo máximo y lo mínimo necesario”, como señaló Foucault (2006).
Como instrumento de transformación o mantenimiento del orden social, las políticas públicas son fundamentales para el ejercicio de la dominación, porque, mediante la movilización de ciertos actores y medios, ofrecen una respuesta a necesidades colectivas o a las que se consideran como tales. En este sentido, las políticas públicas son instituidas (Giraud y Warin, 2008, pp. 8-9). De modo que, para los gobernantes, el análisis de las políticas públicas, en su perspectiva top-down tradicional, es una herramienta que ofrece soluciones de ingeniería social e institucional. Esta es la perspectiva dominante en los policy analysis anglosajones. Desde otra perspectiva, se puede considerar también a las políticas públicas como instituyentes. En efecto, interesarse por la manera como se construyen y se median las relaciones de fuerzas entre distintos actores e intereses en una sociedad permite, primero, develar los mecanismos mismos de la dominación, ofreciendo un punto de apoyo para su crítica; segundo, cuestionar la práctica política instituida de definición de los problemas sociales y de regulación de los conflictos (Giraud y Warin, 2008, p. 9); y, tercero, cuestionar, mediante el análisis de política, el papel del Estado y las instituciones políticas en su definición de la realidad social, para ofrecer otra lectura posible que cuestione el marco normativo y cognitivo instituido dominante. Muchos trabajos de análisis académicos europeos se inscriben en esta línea. De este modo, el análisis de política desde una perspectiva democrática radical, por un lado, reintroduce la política y la exigencia democrática en el centro de los procesos políticos y administrativos, y, por el otro, abre una puerta hacia una refundación democrática e institucional más emancipadora o libertaria. Pero, desde una perspectiva opuesta, también puede ser una herramienta para la legitimación del orden dominante.
Originalidad y desarrollo de la política pública como un campo de estudio
La originalidad del concepto de política pública se encuentra en que permite enlazar, con un mismo término, tanto la producción normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las actividades políticas y administrativas realizadas tanto por actores políticos y sociales como por autoridades públicas para la elaboración, decisión, implementación y evaluación de esta producción (el proceso de la política o policy process), así como sus efectos en la sociedad y en la actividad política misma. Por eso, la política pública es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, no solo los elementos institucionalizados, sino también las reglas formales, las ideas, los intereses y las instituciones políticas (Capano, 2009, p. 18). De modo que hay que entender la política pública como un conjunto compuesto por elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo7 de alguna institución gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí para lograr el mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. Tomados por separado, cada uno de estos elementos es frecuentemente objeto de análisis de diversas disciplinas (como el Derecho, la Administración, la Sicología, la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, etc.). Sin embargo, la especificidad del campo de estudio de Análisis de Políticas Públicas (APP) consiste