Con el paso del tiempo es realista reconocer que las cosas están empezando a cambiar en el Reino Unido. Se empieza a discutir a través de los medios de comunicación, entre algunos juristas y en más de una lecture en Oxford, la posibilidad de una gran reforma constitucional que incluiría, entre otros asuntos, una Constitución codificada para el Reino Unido. Una tarea muy difícil, pues no se sabe con certeza cuándo empieza su Constitución y, lo más importante, tampoco cuando termina; en todo caso, debemos tener presente el conservadurismo inglés, como respondió Benjamín Disraeli a un joven político: “esta Inglaterra, Mr. Hyndman, es un país muy difícil de mover”; por todo esto, y antes de pasar a describir el Gobierno de Asamblea francés, volvemos a preguntarnos si las formas de gobierno ¿no son algo más que el conjunto de instituciones? Es decir, ¿no son algo más que la presencia de un jefe de estado, de gobierno, la moción de censura, la disolución de las cámaras, etc.?
2. El Gobierno de Asamblea francés
A pesar de ser una forma de gobierno distinta a la peruana, es conveniente describir la experiencia del Gobierno de Asamblea francés por dos razones. La primera, porque el Derecho Constitucional peruano está más cerca de la tradición francesa que de la anglosajona y, segundo, porque los problemas de aplicar un modelo constitucional en un país sin esa tradición fueron similares, como veremos más adelante.
El Gobierno de Asamblea estuvo vigente en Francia durante la III y IV Repúblicas. El parlamentarismo establecido en las constituciones francesas de 1875 y 1946 se orientó en realidad hacia un régimen caracterizado por una sumisión del Gobierno al Parlamento. El Ejecutivo francés estuvo sometido a las continuas mociones de censura que lo incapacitaron para realizar un programa político. No podía hacer uso del derecho de disolución porque los constituyentes de 1946 bloquearon su ejercicio mediante unos requisitos que dificultaron su aplicación47. Por otra parte, es necesario destacar a las fuerzas políticas que participan en la vida pública francesa y de cualquier forma de gobierno, como los partidos políticos, grupos de presión, la prensa y la opinión pública.
a) El multipartidismo como causa de inestabilidad gubernamental
A diferencia de Inglaterra donde existen dos partidos, uno en el poder y otro en la oposición, lo cual asegura la gobernabilidad, los constituyentes franceses, desde la Revolución de 1789, no veían en el bipartidismo inglés más que una fuerte corrupción por ser poco representativo48. Mientras que en Inglaterra la llegada al poder de uno u otro partido no traía consigo cambios radicales, en el Parlamento francés las diferencias ideológicas separaban a sus miembros. Nada podía conciliar a los dos bloques, el Antiguo Régimen y la Revolución, la mentalidad, educación, programas, sentimientos, etc. La ausencia de separación ideológica en Westminster apartó a la Revolución francesa del modelo ingles49.
A fines del siglo XIX la evolución de los parlamentarismos europeos se orienta hacia el estado de partidos y no tardaron en manifestarse las diferencias entre los países anglosajones y latinos. Los primeros hacían hincapié en la organización mientras que los segundos insistían en la ideología. La situación de los partidos se fue deteriorando porque los parlamentarios se desvincularon de toda disciplina, fenómeno al que se sumó la disminución del número de sus afiliados50. Con el tiempo, al perder importancia los partidos grandes y disciplinados —comunistas, socialistas y democristianos—, aumentó la votación en favor de los partidos de cuadros —radicales, moderados o de derecha— Este cambio trajo consigo la dificultad del Gobierno para alcanzar su propia mayoría.
b) Las crisis en las relaciones Gobierno-Parlamento
La fiscalización permanente del Parlamento sobre el Gobierno, impulsada por múltiples coaliciones y diferentes mayorías, provocó la inestabilidad del Ejecutivo. Por un lado, este no podía elaborar y realizar programas y planes a largo plazo y, por otro, debía actuar con prudencia para no contrariar las aspiraciones de los partidos que lo apoyaban. Durante la III República Francia tuvo más de cien gobiernos, un grave daño a la estabilidad política.
El Parlamento podía censurar al gobierno sin ningún límite. Por su parte, durante la IV República se formaron cerca de veinte gabinetes distintos con un promedio de siete meses de duración, lo que se tradujo en una desconfianza de los franceses hacia su forma de gobierno. Como mencionamos, con la Constitución francesa de 1946 el Gobierno no podía disolver la Asamblea debido a una atrofia en el ejercicio del derecho de disolución51. De esta manera, el Parlamento podía censurar gabinetes teniendo cuidado de no incurrir en los supuestos de disolución. La imposibilidad de ejercer este derecho protegió a los parlamentarios durante toda la Legislatura.
La crisis de Argelia, y la necesidad de evitar que el conflicto desencadenase una guerra, dio apoyo a quienes promovían una profunda reforma constitucional. Dotado de un amplio apoyo político, el General De Gaulle inició la V República con la Constitución de 1958. Una nueva Carta Magna que, siguiendo la línea de las modernas constituciones europeas, con ejecutivos fuertes, se convirtió en una nueva Forma de Gobierno que explicaremos después de describir los rasgos más importantes del presidencialismo, con especial atención al modelo norteamericano.
C) Los rasgos del presidencialismo norteamericano
El Presidencialismo norteamericano importa porque es el referente inmediato del modelo iberoamericano, por eso sólo haremos mención a los rasgos que sirvan para conocer mejor la Constitución peruana. Como sabemos, el presidencialismo nace con la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, una forma de gobierno caracterizada por la elección directa del titular del ejecutivo52, que además es el jefe de estado, y por sus mandatos fijos. Hemos de advertir que esta forma de gobierno no significa predominio del presidente como parece desprenderse de la literalidad de la palabra, un error difundido quizá a su experiencia política en Iberoamérica, así como también por la imagen que el Presidente norteamericano proyecta como líder de Occidente.
La concepción de un titular del Ejecutivo dio origen a ciertas disidencias en la convención constitucional53, pues querían evitar que el Monarca inglés quede reflejado en la presidencia54. Para lograrlo, se fijó en la Constitución norteamericana la temporalidad de su mandato y la participación del Senado en ciertas funciones presidenciales. De esta manera, el Presidente quedó como titular de los poderes que le están atribuidos por la Constitución de 1787 y que se fue afirmando por la aplicación estricta del principio de separación de poderes. La concepción defendida en la época de la creación de los Estados Unidos —tajante separación de poderes— ha llevado a que el Presidente pueda ejercer los poderes que la Constitución le atribuye con autonomía, pero sometido a controles como veremos más adelante.
A diferencia del parlamentarismo, el modelo presidencialista nació para la república y contra la forma monárquica; error conceptual que comete la Constitución española de 1978, cuando define a su forma de gobierno como monarquía parlamentaria, pues, no existe, ni puede existir constitucionalmente, una monarquía presidencialista para oponerla conceptualmente55. A continuación, sus rasgos más resaltantes.
1. Se trata de una completa separación de poderes
Como decíamos, el principio de la separación de poderes fue concebido por sus mismos redactores como uno de los ejes de la Constitución, debido a que fueron herederos de la tradición inglesa. La concepción defendida por teóricos del siglo XVIII, como Montesquieu y Blackstone, fue recogida y puesta en práctica en la Constitución de los Estados Unidos. Esta aplicación fue más plena que la que