B) Los parlamentarismos clásicos
El parlamentarismo adoptó formas distintas de acuerdo con las circunstancias históricas particulares de cada comunidad política31. El modelo inglés, más conocido como de gabinete32, fue el primero y a su vez inspirador de los demás que surgieron en Europa continental, pero sin los mismos resultados. A continuación, describiremos el parlamentarismo inglés como también su versión en la III y IV Repúblicas de Francia.
1. El modelo de Gabinete británico
A diferencia de Europa continental, las principales reglas e instituciones del parlamentarismo inglés son fruto de convenciones constitucionales. Como dijimos, es más conocida con el nombre de Gabinete precisamente porque en el siglo XVIII los ministros del Monarca se reunían en una cámara o salón33. El gabinete surgió por costumbre, como casi todas las instituciones constitucionales inglesas. Podríamos dedicarle un libro entero, pero dado que no es nuestra finalidad sólo mencionaremos aquellos aspectos que consideramos más relevantes para el estudio de la Forma de Gobierno peruana. Para empezar, la separación de poderes es la menos tajante en comparación con el resto de parlamentarismos europeos. El Gobierno procede en su integridad del Parlamento, también conocido como Westminster, pero en el Parlamentarismo británico existen más lazos de unión con el Gobierno que el puro procedimental como veremos más adelante.
a) El Primer Ministro inglés
Con las elecciones al parlamento, cuando el electorado otorga la mayoría en la Cámara de los Comunes a un partido distinto, el líder del partido derrotado dimite como Primer Ministro. El cambio de Gobierno se convierte en una mera formalidad en la que el hasta entonces Jefe de Gobierno, despedido por el Monarca, deja las puertas abiertas a su sucesor en el número 10 de Downing Street.
Cabe resaltar que el cargo de Primer Ministro no ha sido regulado por ley. Su creación y desarrollo no ha sido otra cosa que el producto de la práctica política inglesa34. La persona encargada de formar gobierno es llamada a audiencia por el Jefe de Estado para comunicarle su nombramiento como Primer Ministro. La aceptación del cargo está simbolizada con el acto de besar la mano del Monarca en el Palacio de Buckingham35; además, así como no existe una ley sobre su nombramiento, tampoco le es entregado ningún despacho oficial, excepto en su calidad de First Lord of the Treasury. El Primer Ministro británico tampoco tiene un sello ni lleva una designación determinada; su lugar en los actos oficiales se basa en el Royal Warrant de 2 de diciembre de 190536, y sigue a continuación de los miembros de la Corona, del Lord Chancellor y de los arzobispos, pasando antes que los miembros del Parlamento.
b) La leal oposición a su majestad
En 1937 se reconoció legalmente la función de la oposición política a través de la Ministers of the Crown Act, destinándole una dotación con cargo al presupuesto, es decir, la oposición cuenta con los medios económicos para desempeñar su labor, una función más conocida como la Her Majesty Loyal Opposition. De este modo, el partido que cuenta con la minoría más amplia de votos en la Cámara Baja, pasa a ver reconocida su función en el marco del equilibrio de poderes37.
Para nosotros, es más importante observar cómo funciona la oposición británica que apreciar sólo su reconocimiento jurídico. Se trata de una institución propia del parlamentarismo británico, relevante para el funcionamiento de la oposición, que su ejercicio da lugar al llamado Shadow Cabinet, o gabinete en la sombra. Según esta tradición, a cada ministro del gobierno le corresponde un miembro de la oposición encargado de vigilar su desempeño en el cargo. Por ejemplo, al ministro de educación se opone un ex-ministro de educación, o alguien que se espera vaya a ser ministro en ese ramo. El Shadow Cabinet se reúne casi tanto como el Gabinete para decidir la acción general de la Oposición. En consecuencia, desde que inicia la legislatura, la Leal oposición de su Majestad se encuentra tan organizada como el Gobierno de su Majestad; así, mientras que el primer ministro investido forma el gobierno a solicitud del monarca, el líder de la oposición designa los integrantes de su gabinete en la sombra, produciendo un equilibrio interparlamentario38.
Para Tierny, político inglés del siglo XVIII, el deber de la oposición no es proponer algo sino oponerse a todo, una visión que tendía a legitimar el carácter crítico de la oposición parlamentaria inglesa como eje de su principal actividad. Hoy esta afirmación no es válida porque su objetivo esencial es intentar convencer a una mayoría del electorado que otro gobierno no sólo es mejor sino también posible39. En efecto, en el Parlamentarismo británico los cambios se producen como consecuencia de la variación de opinión del electorado y sólo, excepcionalmente, como resultado de exigir la responsabilidad política al gobierno. Por ello, la oposición tiene que convencer al electorado de votar por su partido que cuenta ya con un programa político, un equipo de gobierno preparado, y un líder reconocido40.
c) El sistema bipartidista como tradición anglosajona
En el año 1640, antes de la convocatoria del Parlamento largo, no existía organización de partidos políticos sino un grupo de radicales que estaban descontentos con Jacobo I y Carlos I. La pugna entre Whigs y Tories empezó durante el reinado de Carlos II y Jacobo II, entre finales de 1660 y la Revolución Gloriosa de 1688, pero su fundamento se halla en la misma guerra civil que dividió a Inglaterra en dos, los partidarios del Rey y los que se oponían a él. Si bien la Revolución de 1688 fue apoyada por los Whigs y Tories, se la consideró como una victoria de los primeros. Los Whigs siguieron los principios proclamados en el Parlamento largo en la época anterior a la guerra civil. En cambio, un sector de los Tories no supo definirse si había de ser fiel al Rey pretendiente o al Rey extraño en el país41. No obstante, como sostiene Jennings, hablar de los Tories como conservadores y de los Whigs como radicales significa llevar las cosas al extremo42, pues el siglo XVIII fue una época conservadora y ambos partidos estaban dominados por los terratenientes43.
Cabe destacar que hasta mediados del siglo XIX los partidos eran pequeños grupos de amigos políticos a los cuales costaba dirigir. Con el paso del tiempo, y con la aparición de un electorado masivo, los partidos empezaron a organizarse a través de comités en todo el país. En la actualidad, luego del declive del Partido Liberal, los dos principales partidos, el Conservador y el Laborista, son grandes organizaciones que tienen sus raíces en los distritos electorales, cada uno con su respectivo representante en Westminster44, con las mismas oportunidades de obtener la mayoría parlamentaria. El crecimiento de su organización incrementó la disciplina del voto y fue el principio de la pérdida de protagonismo del Legislativo frente al Gobierno. En 1911 los parlamentarios empezaron a cobrar un salario oficial porque, a la vez que Westminster se democratizaba, los laboristas no eran económicamente independientes. Sin embargo, este hecho restó cierta independencia a los miembros del Parlamento ante las directivas de los partidos.
En el Reino Unido, cada partido posee un amplio número de comités locales que seleccionan a sus candidatos para las elecciones. En otoño se efectúan los congresos nacionales, donde participan los delegados de los mismos comités y los parlamentarios de cada partido, para elaborar los programas políticos de cada año. Para un ciudadano cualquiera no es difícil visitar a su parlamentario y exponer sus quejas, pues se encuentra a disposición en su distrito los viernes por la tarde que no hay sesión en Westminster45. Esta práctica es conocida como el nursing. En la actualidad, como ocurre en otros parlamentos, las decisiones se toman fuera de Westminster. En general, los dos partidos políticos ingresan y salen del Parlamento con una misma opinión sobre cualquier asunto de interés46. No obstante, los debates parlamentarios siguen siendo duros a la hora de criticar al Gabinete, sobre todo cuando acude el Primer Ministro a la Cámara de los Comunes para responder las preguntas —question time— de la oposición. Una ocasión para escuchar las risas, los aplausos y abucheos de los parlamentarios.
Finalmente, los británicos prefieren que les gobierne una clara mayoría antes que convertirse en víctimas de un gobierno de minorías y coalición. Como manifestaba el Primer Ministro Benjamín Disraeli “a Inglaterra no le gustan las coaliciones”.