Antes de comenzar a hablar sobre el contenido de este instrumento, así como de su alcance y los derechos y obligaciones que establece, es necesario abordar algunos aspectos como el contexto y los antecedentes internacionales más próximos a la creación de esta Convención para comprender la importancia del surgimiento y adopción de un tratado que protegiera y hablara de un derecho específico, que, en este caso, es el derecho a la igualdad y la no discriminación.
Sin duda alguna, el primer antecedente de la Convención fue la creación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual fue adoptada y proclamada por la AG–ONU el 10 de diciembre de 1948, y es que en este instrumento se establece por primera vez en sus artículos 1° y 2° el derecho a la igualdad y no discriminación, señalando que todos los seres humanos nacen libres e iguales y que gozarán, sin distinción alguna, de todos los derechos humanos que en ese documento se consagran.
Debe señalarse que la Convención surgió en una época que se caracterizaba por la instrumentación de políticas y prácticas discriminatorias en diversos países, principalmente en el continente africano, donde muchos de ellos todavía se encontraban bajo el dominio europeo, como Sudáfrica, en donde se impuso la práctica del apartheid, un sistema de segregación racial impuesto por los antiguos colonos ingleses y holandeses que consistía en dividir y segregar a los diferentes grupos raciales. De forma más explícita, y en palabras del Partido Nacionalista que dio a conocer su programa en 1947, se trataba de
Una política que se pone la tarea de conservar y salvaguardar la identidad racial de la población blanca del país y de conservar y salvaguardar la identidad de los pueblos no europeos como grupos raciales separados, con oportunidades para cada uno de desarrollarse como unidades nacionales autodeterminadas… Apoyamos el principio general de los bantúes y de los blancos… Los bantúes en las áreas blancas deberán ser considerados como ciudadanos migratorios, sin derechos políticos o sociales iguales a los de los blancos (Correa Villalobos, 1965, p.435).
La puesta en práctica de este sistema trajo como consecuencia la violación de los derechos a la igualdad, políticos, de tránsito, entre otros. Fue así como, a consecuencia de la instrumentación de este tipo de políticas en algunos países, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó en 1963 la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, en donde quedó plasmada
[...] la preocupación por las manifestaciones de discriminación racial que aún existen en el mundo, algunas de las cuales son impuestas por determinados gobiernos mediante disposiciones legislativas, administrativas o de otra índole, en forma, entre otras, de apartheid, segregación o separación, así como por el fomento y difusión de doctrinas de superioridad racial y expansionismo en algunas regiones (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1965, párr. 9).
Si bien es cierto que la Convención se basó en la Declaración, hay diferencias importantes entre estos dos instrumentos. La primera de ellas es que la Declaración no es vinculante, por lo que los estados parte no están obligados a cumplir con lo establecido en ese documento, sino que se deja a la buena voluntad de éstos para llevar a cabo y respetar lo señalado en él; mientras que la Convención sí tiene carácter vinculante. Además, el contenido de estos dos instrumentos es diferente, debido a que la Convención es más amplia y específica sobre los derechos consagrados y las obligaciones que tienen los estados para garantizar que se respete el derecho a la igualdad y no discriminación.
La Convención se encuentra dividida en tres apartados. En la primera parte, que comprende del artículo 1° al 7°, se establece la definición de discriminación racial, entendida como
[...] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1965).
De igual manera, en este apartado se establece la obligación que tienen los estados de llevar a cabo todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias para prevenir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas; además, se comprometen a garantizar a todas las personas algunos derechos relacionados como el derecho a la igualdad de tratamiento ante los órganos de justicia, a la seguridad e integridad personal, a tener una propiedad, y los derechos económicos, sociales y culturales. Finalmente, se establece que los estados ofrecerán protección y les garantizarán una reparación justa y adecuada a las personas que sean víctimas de la violación de este derecho y se encargarán de sancionar a los responsables de cometer actos de discriminación.
En el segundo apartado de la Convención, integrado por los artículos 8° al 16°, se establece la creación del Comité, la manera como se integrará, las reglas para elegir a sus integrantes, su funcionamiento y sus atribuciones. Además, se señala la posibilidad que tienen los estados parte de aceptar, en cualquier momento, la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones individuales. El estado mexicano reconoció esta competencia en el 2001, por lo que, a partir de esa fecha, cualquier persona o grupos de personas que hayan sufrido alguna violación de los derechos consagrados en este instrumento pueden acudir ante el Comité para que sus miembros conozcan y examinen sus casos. Sin embargo, como veremos más adelante, esta competencia no ha sido aprovechada por las y los miembros de la sociedad civil.
Finalmente, en el tercer apartado de este instrumento, compuesto por los artículos 17° al 25°, se establece que el tratado queda abierto para su firma y adhesión, así como la fecha en la que entrará en vigor. Además, se estipulan cuáles reservas no son aceptadas como válidas, y el mecanismo que se llevará a cabo para resolver las controversias que surjan entre los estados con respecto a la interpretación o aplicación de la Convención.
CRÓNICA
A partir de la entrada en vigor de la Convención el estado mexicano se ha sometido en once ocasiones al proceso de evaluación ya descrito en la introducción. En cada uno de estos procesos el Comité evalúa si México cumple con todo lo establecido en este instrumento internacional. A continuación haremos un breve recuento de las fechas y sesiones en las que se llevaron a cabo estos procesos de examinación.
En la tabla 1.1 se puede observar los números y periodos de sesiones, así como los años en los que se llevaron a cabo las examinaciones por parte del Comité. Además, se muestran las fechas límites que tenía el estado mexicano para entregar sus informes al grupo de expertos/as y las fechas en que entregaron los informes, que, como se puede observar, es a partir del ciclo VII–VIII cuando el estado se retrasó varios años en entregar su informe.
Asimismo, se puede observar que, a diferencia de los otros comités, de los cuales se hablará en los capítulos siguientes, los ciclos de presentación de informes eran más constantes y no cada cuatro años, como actualmente se hace, lo que representaba un seguimiento más exhaustivo por parte del Comité. Sin embargo, esta dinámica cambió a partir del IX–X ciclo de presentación de los informes, ya que en esa ocasión se realizó cuatro años después.
TABLA 1.1 CICLOS DE EVALUACIONES A MÉXICO POR PARTE DEL CERD
De igual manera, vale la pena destacar el gran lapso que pasó entre la presentación del XI ciclo a la presentación del XII–XV ciclo del estado mexicano, lo que ocurrió debido al retraso de la entrega de sus informes periódicos por parte del estado, cuestión que fue destacada por el Comité y que veremos con mayor detenimiento en el siguiente apartado.
Durante los 41 años que transcurrieron desde la primera ocasión en que México se sometió a la evaluación del Comité ocurrieron distintos hechos que marcaron la historia del país, como la matanza del 68, las distintas crisis económicas, los movimientos sociales que surgieron alrededor de distintas problemáticas como la desaparición forzada, etc. Sin embargo, para la problemática que nos atañe, hubo dos acontecimientos