Un acceso tan amplio como el recién señalado se considera no tan importante. Antes que por la Corte constitucional, los derechos humanos y las libertades fundamentales están, en todo caso, protegidos por al menos una o dos instancias judiciales; por lo tanto, dicen que la limitación del acceso particular a la Corte constitucional resulta no solo necesaria porque puede evitar demoras en la tramitación de los casos, sino también poco dañina.
Este fue, en resumidas cuentas, el argumento a favor de la reforma del sistema de control constitucional, y, como veremos a continuación, dicho argumento es erróneo. Su mayor equivocación no radica en lo que dice sino en lo que el argumento no dice:
1. Es sorprendente que la motivación de la propuesta de reforma no se refiera en absoluto a las primeras dos de las tres limitaciones adicionales del acceso de los particulares (de los tres requisitos antes mencionados: (α) el requisito de consecuencias serias en lugar de consecuencias importantes; (γ) el requisito del planteamiento de una cuestión constitucional en lugar de una cuestión jurídica relevante). Ello dice bastante de nuestra cultura jurídica y del lugar que tiene en ella la legisprudencia (un tema del que nos ocuparemos en el segundo capítulo de este libro).
2. Aún más sorprendente es que la motivación de la limitación del acceso de los particulares a la Corte constitucional no ofrece ninguna evaluación de otras alternativas posibles para eliminar la sobrecarga de la Corte constitucional. Posiblemente, los impulsores de la reforma no lo consideraron relevante. Es posible que la evaluación de alternativas no haya parecido necesaria por considerar que los efectos de la propuesta en cuestión no implican consecuencias de importancia para los particulares. Sin embargo, esto resulta poco probable si tomamos en cuenta lo manifestado por el presidente de la Corte constitucional de aquel entonces durante el debate relativo a la propuesta de reforma4:
“[C]on cuatro, cinco, seis mil casos abiertos y nueve personas que tienen que decidir todo en conjunto (la propuesta de reforma también modifica este aspecto) hay que tomar una decisión más o menos de la misma manera que cuando en las montañas colgamos de la misma cuerda y tenemos veinte personas arriba, cinco abajo y la cuerda se está cortando.”
Veinte personas arriba, cinco abajo: queramos o no, existen damnificados. Por esto, parece lo más plausible que los proponentes de la reforma legislativa simplemente no vieron una alternativa menos dañina. El hecho de que no la hayan visto dice mucho acerca de su comprensión sobre la institución del acceso de los particulares a la Corte constitucional. Dicha comprensión se manifiesta también en el tercer punto al cual ahora daré paso y que nos lleva a la cuestión central de este capítulo.
3. Lo que más me incomoda es que en la motivación de la propuesta de ley no se mencionan en absoluto los efectos positivos del acceso amplio de los particulares a la Corte constitucional.
De hecho, el proyecto de reforma no hace alusión al hecho de que un 70% de los recursos admitidos están justificados de acuerdo a las propias decisiones de la Corte constitucional. Tampoco menciona que en los 15 años antes de la propuesta de reforma (1992-2008), la Corte consideró en más de 740 iniciativas para el control de constitucionalidad y legalidad de los actos generales, que los mismos eran, o bien inconstitucionales, o bien permitían interpretaciones inconstitucionales, las cuales tuvieron que ser eliminadas del ordenamiento jurídico. (En promedio, el sistema permitía identificar 50 leyes o interpretaciones inconstitucionales por año)5.
Aunque dejásemos de lado estos efectos positivos, el análisis de los datos estadísticos muestra que el verdadero problema no consistía en el acceso amplio de los particulares a la Corte constitucional. El problema no radicaba en que demasiados recursos cumpliesen los criterios de admisión al control de constitucionalidad por lo cual deberíamos endurecer esos criterios. El verdadero problema eran todos aquellos recursos que no cumplían los criterios de admisión y sin embargo cargaban a los únicos nueve jueces de la Corte constitucional6.
La ausencia de alusión a cualquier efecto positivo del acceso a la Corte constitucional demuestra que los proponentes de la reforma nunca hicieron un análisis completo de la situación y los problemas existentes.
Respecto a ello, me permito conjeturar que los proponentes siguieron aquella ideología que John Griffiths una vez denominó como “Tolemísmo jurídico”; esto es, el razonamiento tradicional estatocéntrico que pone el foco en la relevancia de las instituciones estatales7, olvidándose de que las instituciones del Estado están “al servicio” de sus ciudadanos8. Dicho Tolemismo jurídico ignora que las instituciones son herramientas que deberían servir a los individuos que forman una comunidad. Los proponentes de la reforma de ley 2007 no son los únicos que adhieren a este enfoque.
Varias propuestas ulteriores de reforma se basaron exclusivamente en la constatación de que las limitaciones introducidas por la reforma en cuestión eran demasiado débiles para aliviar la sobrecarga de la Corte constitucional. Dado que la sobrecarga del sistema de la justicia constitucional presenta un problema que está internacionalmente expandido y puede ser, incluso, recurrente, propongo en este capítulo una “revolución Copernicana” (o sea, un giro de 180 grados) en su análisis. La idea es mover el foco de atención teórica de las instituciones hacia los particulares. La pregunta es entonces: ¿cuál es la relevancia del acceso amplio a la Corte constitucional para el particular, o sea, para el usuario del Estado y sus instituciones?
El acceso amplio es importante por tres razones:
a) protege los derechos fundamentales,
b) promueve la democratización del ordenamiento jurídico y
c) fortalece el Estado de derecho.
La mera posibilidad de tutelar algunos intereses personales de los individuos (o sea, a) promueve una activa colaboración de estos en el control democrático de las instituciones del poder (b). En consecuencia, lo mismo ayuda a la eliminación continua de las incoherencias del sistema jurídico y, con ello, a una progresiva constitucionalización del mismo (c)9.
Que el acceso ilimitado de los particulares a la justicia constitucional protege activamente los derechos fundamentales parece obvio, dado que el recurso de amparo constituye una instancia de apelación en casos de violación de derechos humanos.
El acceso amplio de los particulares a la justicia constitucional promueve además la democratización del ordenamiento jurídico en cuanto representa la posibilidad para los particulares de realizar, mediante una acción judicial, el control directo e inmediato de los actos de los poderes legislativo, ejecutivo e incluso el judicial mismo. Por supuesto, dicho control en algunos casos podría ir en contra de la voluntad de la mayoría, pero esta tensión es un elemento fundamental de la noción misma de democracia constitucional. El imperio de la ley y el Estado de derecho (en este capítulo intencionadamente no distinguiré dichos conceptos) tienen que ver con el problema de la ejecución del poder. La democracia en cambio, tiene que ver con el problema del acceso al poder10. Cualquier derecho de iniciar el control conforma sin duda alguna un elemento fundamental del poder. Por esto, es necesario evaluar cómo la limitación del acceso a la Corte constitucional disminuye el carácter democrático de nuestro ordenamiento jurídico. En este capítulo no voy a adentrarme en tal análisis dado que hay un punto adicional que encuentro aún más importante.
El acceso a la Corte constitucional no fortalece el Estado de derecho solo de manera indirecta, como podría alguien haber entendido de lo dicho anteriormente. Asimismo, el acceso a la Corte constitucional no fortalece el Estado de derecho de forma que uno podría sustituir fácilmente. La relación entre el Estado de derecho y el acceso al sistema de control de constitucionalidad es mucho más profunda y estrecha, aun cuando no puede representarse en pocas palabras. A continuación, voy a representar el marco conceptual del Estado de derecho (Sección