El TC viene precisando que “el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25 CE), en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación (la impuesta por los arts. 54.1 a, y 138.1 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común), identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción” (SSTC 229/2007, de 5 de noviembre, 113/2008, de 29 de septiembre).
Por último, hay que indicar que el art. 27 de la Ley 40/2105, dentro de la regulación del principio de tipicidad determina que las leyes clasificaran a la infracciones en leves, graves y muy graves, lo que parece que no cabe otro tipo de clasificación.
2. Los reglamentos como cooperadores de la Ley que fija las infracciones y sanciones
No obstante, el rango no alcanza a cualquier aspecto, ya que el apartado 3 del art. 27 permite que las disposiciones reglamentarias de desarrollo puedan introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente: “3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”. La STS de 3-6-2003, en este sentido, dice: “en el Derecho Administrativo sancionador, las exigencias del principio de legalidad no juegan con la misma fuerza que en el Derecho Penal, de manera que cabe una colaboración del reglamento en la determinación de distintos elementos de las infracciones y las sanciones, siempre y cuando esa regulación infralegal cuente con la cobertura legal necesaria, se mantenga en un plano secundario, no se utilice para afrontar los aspectos esenciales de ese ordenamiento punitivo y respete plenamente lo dispuesto por las normas de superior rango. El artículo 129.3 de la Ley 30/1992 (hoy art. 27.3 de la Ley 40/2015), así lo admite expresamente”. Parada Vázquez dice que “la diferencia entre el principio de reserva absoluta de Ley -que opera en materia penal- y de “cobertura legal” -aplicable a las sanciones administrativas- es que en el primer caso la Ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la penalidad como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de recurso alguno a un reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas sólo exige cubrir con Ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad”.
Pero las disposiciones reglamentarias no pueden crear nuevas infracciones ni sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla. Lo que significa -en palabras de Alejandro Nieto- que la colaboración reglamentaria no pude salir del ámbito de lo descriptivo sin entrar jamás en lo constitutivo. El objeto de la norma reglamentaria es la de contribuir a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
El Tribunal Constitucional en sentencia núm. 45/1994, de 15 de febrero, resume su doctrina sobre el alcance de la reserva de ley a la hora de tipificar las infracciones y sanciones: “conviene recordar que una constante doctrina de este Tribunal ha declarado que el derecho fundamental contenido en el art. 25.1 CE, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término «legislación vigente» contenido en el citado art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (SSTC 42/1987 y 305/1993, entre otras).
En relación a esta garantía formal este Tribunal ha precisado que, si bien es cierto que el alcance de la reserva de ley en el ámbito administrativo no puede ser tan riguroso en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencias a los tipos y sanciones penales en sentido estricto -bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter, en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias [STC 2/1987]-, no lo es menos que aquel precepto constitucional exige, en todo caso, «la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal [STC 77/1983] habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan».
También se ha precisado por este Tribunal que la reserva de Ley no excluye en ese ámbito «la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sin que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» [STC 83/1984]. Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer [STC 3/1988), fundamento jurídico 9.º]. En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley.
Dicho esto y a la vista de las alegaciones del Abogado del Estado, debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987 y 83/1984, entre otras), a tenor de la cual no se produce una vulneración de las disposiciones del art. 25 de la Constitución si se dictan normas reglamentarias sancionatorias que representen un mero complemento o desarrollo de normas, aun sin rango legal, válidamente existentes. Justamente por ello, y como este Tribunal ya ha tenido oportunidad de señalar, no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma reglamentaria sancionatoria posterior a la Constitución, que «se limita, sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material ... En realidad, se trata más bien de una reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas» (STC 42/1987)”. Este criterio lo viene manteniendo el TC en sentencias tales como la 132/2001, de 8 de junio; 16/2004, de 23 de febrero; 229/2007, de 5 de noviembre; 162/2008, de 15 de diciembre; 81/2009, de 23 de marzo.
3. El principio de tipicidad en las relaciones de sujeción especial