Юридический статус коммуны жаловался, как правило, хартией германского императора как верховного сюзерена большей части земель Северной и Центральной Италии, хотя в ряде случаев в ходе борьбы империи и папства свободу городам предоставляли и папы. Этим подчеркивалось сохранение города-коммуны в системе феодальных связей. Император передавал властные полномочия, принадлежавшие сеньору города или бурга, самим жителям. Коммунальная хартия оказывалась итогом длительной и нередко весьма ожесточенной борьбы городов, бургов и иных поселений городского типа с их сеньорами. Показателен пример возникновения коммуны в Милане, где в период с 1030 по 1070 г. произошло несколько восстаний, направленных против власти архиепископа и его курии, в которой была представлена феодальная аристократия города. Миланцы стремились установить коммуну во главе с избираемыми консулами, причем в движении участвовали самые разные социальные слои – от купечества и знати до городских низов. Хотя отдельные группы горожан в ходе движения преследовали не только общие, коммунальные, цели, но и свои собственные, их объединяло продиктованное жизненными интересами желание обрести свободу от засилья в городе части феодальной аристократии, опиравшейся на верховную власть архиепископа.
В Милане движение за коммуну сомкнулось с борьбой широких масс за реформу церкви: недовольство народа вызывало ее обмирщение, рост богатств, отход от нравственных принципов раннего христианства. Объединение сторонников церковной реформы получило название «патария», его главным противником стал архиепископ. Очередная вспышка недовольства горожан привела в 1098 г. к провозглашению коммуны в Милане, однако реальное правление консулов утвердилось лишь к 1117 г. Коллегию консулов избирали от разных групп населения города: от богатого купечества и живших в городе феодалов средней руки – рыцарей, вальвассоров (феодалов средней руки) и капитанов; впрочем, четких различий между этими прослойками не было. Выделялись капитаны, которые приобретали авторитет как руководители военных отрядов восставших горожан. Исполнительная власть в Милане перешла к консулам, что резко ослабило позиции архиепископа и его окружения в сфере светской власти, а успехи патарии выразились в конфискации значительной части церковных имуществ