Свое первоначальное оформление она получила в Царском Судебнике 1550 г. В ст. 98 этого Судебника была определена компетенция высшего органа законодательной и судебной власти – царя: «А которые дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, и те дела в том Судебнике приписывати»[322]. Главной новеллой Царского Судебника было декларирование замены назначаемого центром единоличного судьи (наместника, волостеля, тиуна) коллегиальным судебным органом, избираемым местным населением «из всех», т. е. из жителей данной местности независимо от их сословной принадлежности.
Процесс формирования органов местного самоуправления и коллегиального суда был длительным и состоял из целого ряда мероприятий, вводимых различными документами: кормленными и указными грамотами, царскими приговорами, уложениями и иными нормативными актами, подписанными, как правило, царем и Боярской думой. Намеченная правительством линия преобразований в организации местной власти и судебной системы и их мотивация наиболее очевидно изложены в Приговоре царском о кормлениях и службе (1556), в котором более конкретно и масштабно решался вопрос об отмене кормлений по причине неэффективности работы кормленщиков, допускаемых ими злоупотреблений в осуществлении правосудия и собирания налогов с населения. «Бояре и князи, – сообщается в этом Приговоре, – сидели по кормлениям по городом и по волостем, для рос правы людям и всякого устроения землям», но они службы своей не справляли, а искали от нее себе «покою и прекормления», и в результате «многие грады и волости пусты учинили… и много злокозненных дел на них учинили» и были народу «не пастыри и учители, а гонители и разорители». Принимая во внимание эти обстоятельства, царь «повелел во градехи волостях разчинити старосты, сотские и пятидесято кие и десятские» и предложил им пресекать на местах разбои и грабежи, преследовать преступников, судить их праведным судом на основании закона и наказывать («казнем предавати»), не допуская никакой вражды при осуществлении правосудия и не взимая «мзды неправедной». Отменяя кормленческие налоговые сборы, царь указал: «На все грады и волости положить оброки по их промыслам и землям, и те оброки сбирать в царскую казну своим дьякам»[323], т. е. в централизованном порядке с учетом доходов городов и сел, расположенных в различных по географическим и климатическим условиям местностях.
Приговор царский о кормлениях и службе был принят через пять лет после Судебника 1550 г. и четыре года после Стоглавого собора (1551), на котором царь произнес