По законам Российской империи лица, уличенные в шпионаже в военное время, все без исключения подлежали смертной казни. В мирное же время к смерти приговаривали только чинов военного ведомства, уличенных в продаже иностранным разведкам особо важных государственных секретов, разглашение которых влекло за собой тяжелые последствия для России. Во всех прочих случаях шпионы из числа гражданских лиц приговаривались к тюремному заключению на срок от 2 до 15 лет, а для шпионов из числа военнослужащих было предусмотрено наказание от полутора лет исправительных работ в арестантских ротах до пожизненной каторги. Уличенные в шпионаже представители дипломатического корпуса и военные агенты немедленно выдворялись за пределы страны. По сравнению с западноевропейским российское законодательство в отношении шпионов отличалось определенной гуманностью, так как предусматривало различную степень ответственности для военных и гражданских лиц.
Вплоть до начала двадцатого столетия в Российской империи отсутствовала четкая организация контрразведывательной службы. Иностранными шпионами занимались одновременно Генеральный штаб, полиция, жандармы и пограничная охрана. Специального органа военной контрразведки в это время не существовало. В военном ведомстве контрразведкой занимались те же офицеры Генерального штаба, в ведении которых находилась разведка. Однако государство не выделяло им на организацию борьбы со шпионами никаких специальных ассигнований, а снабжение Департамента полиции финансами имело формальный характер[3].
По мере развития в России революционного движения полиция и жандармы переключились в основном на борьбу с ним и все меньше внимания уделяли иностранным разведкам.
Однако к началу XX в. в связи с общим развитием агентурной разведки возникла насущная необходимость более прочной и надежной организации контрразведки. Это было тем более необходимо, что Германия и Япония, занявшие к этому времени лидирующее место в области организации агентурной разведки, раскинули по территории России огромные шпионские сети.
К началу Русско-японской войны японцы наводнили своими агентами все более или менее важные пункты намеченного ими театра военных действий. В Маньчжурии и Уссурийском крае японские шпионы проживали под видом торговцев, парикмахеров, прачек, содержателей гостиниц, публичных домов и т. д. Из-за отсутствия должной организации русская контрразведка в 1904–1905 гг. оказалась не в состоянии успешно противостоять вражеской агентуре. В районе действующей армии контрразведывательная служба была в значительной степени децентрализована. Общий жандармско-полицейский надзор был возложен на полковника Шершова, офицера отдельного корпуса жандармов, прикомандированного к Управлению этапами штаба главнокомандующего. Борьба с агентами из числа китайского населения была поручена известному китайскому коммерсанту Тифонтаю, который активно сотрудничал с