При территориальном планировании на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса» развития территории. Складывается «каркас» из двух компонентов: инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации это земли лесного и водного фондов. Для субъектов РФ это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством зонирования вне системы градостроительной деятельности.
Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты РФ при подготовке документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты РФ в системе территориального планирования, – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным.
Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это территория, освоение которой в большей степени зависит от инициативы частных лиц, решения по развитию которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными