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Primärrechtliche Aufsichtsinstrumente
Alle diese Instrumente bedürfen der ausdrücklichen Festlegung im Unionsrecht. Denn die allgemeine Aufgabenzuweisung in Art. 17 Abs. 1 EUV zur Aufsicht über die Umsetzung des Unionsrechts ersetzt nicht die konkrete Befugnisnorm. Bereits das Primärrecht kennt Aufsichtsinstrumente, zum einen das allgemeinste in Form der Vertragsverletzungsklage durch die Kommission gegen einen Mitgliedstaat wegen Verletzung des Unionsrechts (Art. 258 AEUV), die ein Zwangsgeld für die Dauer der unterbliebenen Umsetzung und eine Pauschalsanktion zur Folge haben kann (Art. 260 AEUV). Dieses allgemeine Instrument begründet aber insoweit keine allgemeine Rechtsaufsicht der Kommission über den nationalen Vollzug, als die Entscheidungsbefugnis dem EuGH zukommt[180]; dessen ungeachtet darf die Kommission stets und unverbindlich ihre Rechtsmeinung den Mitgliedstaaten mitteilen.[181] Ein anderes primärrechtliches Aufsichtsinstrument ist spezifisch für das Beihilferecht die Beihilfeaufsicht der Kommission über den Vollzug des Beihilferechts in den Mitgliedstaaten (Art. 108 Abs. 1-2 AEUV), die zu Änderungen des dortigen Beihilfevollzugs führen kann. Ferner findet sich ein Genehmigungsvorbehalt für nationales Abweichungsrecht bezüglich Binnenmarktharmonisierungen in Art. 114 Abs. 4 ff. AEUV. Bereits auf vertraglicher Ebene ist in Art. 337 AEUV auch das Recht der Kommission auf Auskünfte seitens der Mitgliedstaaten und auf Nachprüfungen verankert, versehen mit dem Vorbehalt näherer Regelung durch den Rat. Auch das Aufsichtsverfahren nach Art. 7 EUV über die Einhaltung der Werte der Union und im Vorfeld dazu das Verfahren nach dem EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips[182] haben einen Bezug zur ordnungsgemäßen Umsetzung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten, weil es dabei um die Wahrung systemischer Grundanforderungen an das ordnungsgemäße Funktionieren (auch) der nationalen Verwaltung geht. Insoweit steht als Durchsetzungsinstrument die Sanktionsmöglichkeit in Form der Aussetzung von Rechten der Mitgliedstaaten zur Verfügung.
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Vielfalt im Sekundärrecht und soft law
Sekundärrechtlich ist der Einfluss der Kommission oder von Agenturen auf den nationalen Unionsrechtsvollzug äußerst vielgestaltig ausgestaltet und kommt im Einzelfall der Wirkung von Weisungen nahe.[183] Wie erwähnt, beginnt das bereits mit (allerdings häufig ungeregelten) in ihrer rechtlichen Einordnung schillernden Mechanismen wie Leitlinien, Mitteilungen, und Unionsrahmen im Wettbewerbs- und Regulierungsrecht oder Antworten auf häufig gestellte Fragen (Q&A) im Finanzmarktrecht[184], mit denen die EU Institutionen Anwendungshinweise geben oder Verhaltenssteuerung etwa durch Comply or Explain-Anforderungen[185] erzielen. Kommission und Agenturen bedienen sich dabei insoweit oft unverbindlicher, gleichwohl durchaus auch auf nationaler Ebene wirksamer Instrumente (soft law)[186], die Interpretationshinweise geben oder Steuerung bezwecken.[187] Das soft law löst dabei erhebliche Fragen nach Kompetenzwahrung und Legitimation aus und fordert wegen seiner in rechtlichen Kategorien geringen Bindungskraft wiederum die Einheitlichkeit der Anwendung des Unionsrechts heraus.[188] Daneben gibt es sekundärrechtlich eine Fülle von Aufsichtsinstrumenten wie etwa Inspektionen/Vor-Ort Kontrollen, Eintritts-, Durchgriffs- oder Beanstandungsrechte der Kommission, im Einzelfall sogar Weisungsbefugnisse.[189] Hinzu kommen Sanktionsmöglichkeiten gegenüber Einzelnen. Ferner werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihren Vollzug zu evaluieren oder ihren Normenbestand auf Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht und auf Verhältnismäßigkeit zu prüfen („Normscreening“[190]). Teilweise ist das Normscreening mit einer Pflicht der Mitgliedstaaten zur wechselseitigen Evaluation verbunden.[191] Der EU stehen damit in ihrer Summe mehr Eingriffsmöglichkeiten gegenüber den Mitgliedstaaten zu als dem Bund gegenüber den Ländern.[192]
IV. Gesetzgebungswerkzeuge der EU zur Europäisierung
nationalen Verwaltungsvollzugs
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Legislative Mechanismen
Der dezentrale Vollzug des Unionsrechts hat die nationale Verwaltung massiv und tiefenwirksam verändert. Neben institutionellen Modifikationen[193] hat das erhebliche Verschiebungen in der Art und Weise nationaler Verwaltungstätigkeit mit sich gebracht. Um diese strukturellen Veränderungen zu erreichen, bedient sich das Unionsrecht einiger legislativer Instrumente. Zentrale Bedeutung kommt zunächst der Finalprogrammierung zu. Vorgaben für die nationale Verwaltung resultieren regelmäßig aus Richtlinien der EU, die den Mitgliedstaaten Spielraum in der Umsetzung der von der EU vorgegebenen Zielsetzungen lassen, aber oft Vorgaben für die Erreichung formulieren, die die Mitgliedstaaten veranlassen, der Verwaltung Spielräume zu gewähren, nicht zuletzt aufgrund einer Scheu vor Verletzung des EU-Rechts durch zu detaillierte, und damit angreifbare, nationale Umsetzung.[194] Die unionale Finalprogrammierung korreliert dann mit einer nationalen Umsetzung durch den Verwaltungsgesetzgeber, die die Verwaltung weniger in eine strenge Vorprogrammierung ihrer Entscheidungen führt, als vielmehr exekutive Spielräume belässt, indem der Gesetzgeber sich eher offener Rechtsbegriffe bedient[195], zumal wenn dies die Rechtsbegriffe aus dem Unionsrecht sind, die mit fachrechtlichen, nationalen nicht abgestimmt sind. Ein weiteres Instrument ist die bereits angesprochene Subjektivierung des Verwaltungsrechts durch Schaffung klagefähiger Rechtspositionen des Einzelnen, die zusätzlich noch durch alternative Streitbeilegung durchgesetzt werden können.[196] Hierzu zählen auch Informationsansprüche. Dadurch wird Verwaltungstätigkeit gerade im Anwendungsbereich des Unionsrechts vermehrt zum Gegenstand gerichtlicher Prüfung, was den Druck auf die Verwaltung erhöht, gerade unionsrechtliche Vorgaben zu beachten. Ein weiteres Instrument ist die Schaffung nationaler Kooperations- und Abstimmungspflichten nicht nur vertikal mit der EU-Ebene, sondern auch horizontal zwischen den einschlägigen nationalen Behörden. Ein besonderes Werkzeug