Es por tanto un reto contener el optimismo tecnológico extremo, basado en la creencia de que la tecnología resuelve por sí misma problemas que el aparato administrativo no ha sido capaz de resolver. De igual modo, la validez y legitimidad de la decisión final está condicionada al respeto del debido proceso y los principios que orientan el ejercicio de la función administrativa, incluida la participación ciudadana como presupuesto procedimental para el ejercicio de la potestad reglamentaria (Zárate & Perdomo, 2019). Si un análisis de datos ofrece soluciones por fuera de esos marcos o que no sean aceptables socialmente, no sería posible tenerlos en cuenta.
En los aspectos éticos y sociales, el uso masivo de datos que se originan en los ciudadanos genera un reto evidente en lo referente a la privacidad. En este orden de ideas, la protección de datos personales debe hacerse compatible con la recopilación de cantidades masivas de información para el análisis. De este modo, es posible encontrar discusiones tanto académicas como jurídicas sobre cómo asegurar de mejor forma la anonimidad de los datos o la protección de la identidad de los individuos en las bases de datos abiertos. No solo los ciudadanos se oponen a la idea de que el Estado o una empresa privada tengan toda su información, de modo que puedan controlar sus comportamientos, sino que también la hipervigilancia estatal puede conducir a una distopía social, como lo enseña la experiencia China, lugar en donde con un sistema de “puntos” cada ciudadano es monitoreado y sus acciones le dan o quitan puntos; que después le permitirán conseguir trabajo, viajar o acceder a beneficios y programas sociales (Helbing et al., 2017).
En una postura más enérgica, algunos denuncian el uso de la ciencia de datos para incentivar o desincentivar comportamientos en los ciudadanos: a partir de una ciencia del comportamiento y la idea del “empujón” (nudge), podrían orientarse las decisiones individuales hacia lo que la Administración considere como el bien común, pero sin que esto refleje el conocimiento, comprensión o consentimiento de la ciudadanía (Helbing et al., 2017). Se discute por ende la manipulación de electores vía publicidad o consignas en redes sociales ajustadas a las posiciones de cada elector31. Por consiguiente, no solo la privacidad es amenazada por la ciencia de datos, sino que otros imperativos, como la libertad de elección, pueden también estar siendo afectados (Helbing et al., 2017). La iniciativa Data for Humanity pretende evitar este tipo de riesgos a través de la colaboración y la apertura de datos, para que se usen estos para el beneficio colectivo (European data portal, 2016).
Al estar estos riesgos vinculados a una correcta utilización de los datos, la Administración requiere contar con el recurso humano capacitado para emplear esta tecnología. Sin embargo, uno de los desafíos para los organismos y entidades de naturaleza pública que tienen a su cargo el ejercicio de la función administrativa y la prestación de servicios públicos radica precisamente en su capacidad para atraer personal formado en tecnologías de la información y en ciencia de datos, pues no existe aún en Colombia una oferta conveniente en estas materias y su calidad sigue siendo baja con relación a la demanda de tecnologías disruptivas (OECD, 2019; Conpes 3290 de 2018). De igual modo, las sociedades pueden generar resistencia al recurso e implementación de estas nuevas tecnologías. Es por esto que el cambio que estas tecnologías representa debe acompañarse de una sensibilización al público sobre los macrodatos y la ciencia de datos y sus aplicaciones, que en todo momento explique cómo se llevó a la toma de decisiones y de dónde provino la información y el análisis. Si bien esto puede aparecer difícil para Colombia, en donde existe una baja cultura de datos, desinformación y desconfianza frente al Big Data (Conpes 3290 de 2018), lo cierto es que el Derecho administrativo ya establece procedimientos encaminados a que las administraciones públicas comuniquen al público la información en la que se fundamentan tanto sus decisiones individuales32, como los proyectos de actos administrativos que pretendan expedir33. Es a través de estos procedimientos que el control político y judicial de la Administración se posibilita, haciendo efectiva la protección del conjunto de principios que se designan bajo el término de buena administración (Bousta, 2019). A partir de estos procedimientos que atan las administraciones públicas y órganos administrativos independientes a las otras ramas del poder público, algunos autores reclaman el carácter eminentemente procesal de esta disciplina jurídica (Auby J. B., 2006, p. 17). Ahora bien, extender estos requisitos a los procesos computarizados puede ser difícil.
Con el fin de facilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones, estos procedimientos requieren la utilización de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)34 que aún no son accesibles en todas las zonas del país. Entre los desafíos tecnológicos del país se identifican la falta de interoperabilidad de los sistemas digitales de manejo de información35 y la falta de digitalización de documentos análogos o la ausencia de información en formatos abiertos, capaces de ser procesados utilizando el software habitual. En el documento Conpes 3290 de 2018 se mencionan expresamente bajos niveles de datos públicos digitales, de datos abiertos, de interoperabilidad y de digitalización. La producción de datos públicos digitales implica la creación de formularios y canales digitales para ingresar información nueva, en formato digital desde su origen36.
En las etapas siguientes de apertura de formatos con datos y su almacenamiento en un repositorio de acceso público de datos abiertos se avanzó con la creación del portal de datos abiertos. No obstante, esos datos en el portal continúan siendo limitados e incompletos. No es por ejemplo posible encontrar las series temporales de más de cuatro años y la regla general es que se trata de datos de meses o de un año37, los cuales tienen una utilidad limitada en análisis sofisticados de la ciencia de datos. No parece existir ningún incentivo ni obligación para que el Estado colombiano comprometa partidas presupuestales y el recurso humano con los datos abiertos para hacer ciencia de datos, y no simplemente la publicación de información suelta o irrelevante para el público38.
Otros retos que encuentra la Administración pública como usuario de estas tecnologías son de tipo económico, referidos en primer lugar a quiénes se benefician del negocio de la información masiva. Las empresas multinacionales de tecnología tienen capacidades de procesamiento de información superiores a muchos otros actores, de manera que tienen la posibilidad de extraer oportunidades de negocio, como ocurre en materia de publicidad personalizada, gracias al análisis de datos de comportamiento de usuarios en Internet. Asimismo, los ciudadanos de forma voluntaria están entregando sus datos a las empresas de tecnología cada vez que publican su información personal en redes sociales, a veces sin ser plenamente conscientes de ello, lo que permite a estas compañías explotarlos comercialmente sin su consentimiento39. Si bien este aprovechamiento es objeto de una regulación cada vez mayor en zonas como la Unión Europea40, en otras regiones del mundo todavía no se protege adecuadamente a las personas ni se limitan los usos de estos datos.
Los programas de macrodatos y datos abiertos encuentran por tanto dificultades para su desarrollo en el país, toda vez que sin calidad de los datos y sin formatos abiertos e interoperables no es posible tener ciencia de datos. La falta de comprensión de esta tecnología y de su impacto sobre la sociedad y en las relaciones entre Administración pública y administrados es un problema para su correcto uso y control. Asimismo, la presión que ejercen las grandes empresas sobre los contratos de software con el Estado, para no mermar la rentabilidad del negocio, y resistiéndose a abrir los formatos y los documentos, contrasta con los esfuerzos de la ley para imponer la transparencia y facilitar el acceso a la información41. En el caso de la Administración colombiana, la situación se muestra más compleja, dada su baja capacidad y capacitación en tecnología, los escasos recursos que destina a estos temas y la dificultad para