Para el cumplimiento de sus misiones, la Administración enfrenta dificultades tales como los tiempos de respuesta frente al acelerado desarrollo de nuevas tecnologías. Asimismo, el contexto económico y social incierto que representa su uso puede llevar al legislador a optar por disponer la forma en que deberá adoptarse tal decisión o resolverse un problema futuro, más que decidir cuál debe ser la solución exacta del caso15. El procedimiento administrativo aquí se emplea para compensar la pérdida de capacidad de la ley para dirigir la actividad administrativa, por lo que su objeto se localiza tanto en la creación, como en la aplicación del Derecho. Y es justamente al interior del procedimiento de formación del acto de regulación donde las dos caras de la moneda convergen, en la medida en que la apropiación de estas tecnologías por la Administración permitirá contar con informaciones para analizar las razones de conveniencia, la viabilidad jurídica, el costo-beneficio e impacto de la norma regulatoria, evitando así que la misma origine fallas en las industrias tecnológicas sobre las cuales está llamada a intervenir. El presente capítulo pretende identificar, por consiguiente, la forma como el recurso de estas tecnologías legitima su actividad como regulador y como usuario de las mismas, de manera que puedan cerrarse las brechas entre la respuesta de la Administración pública colombiana, como parte de una gobernanza de estas tecnologías, y de los desarrollos tecnológicos que se están originando mayoritariamente en otros ordenamientos jurídicos; jalonados por sectores públicos y privados, y por grandes universidades (Haenlein & Kaplan, 2019; Russell & Norvig, 2016).
A partir del enfoque de la gobernanza digital se persigue identificar las oportunidades y los desafíos en lo relativo a dos tecnologías digitales concretas: datos masivos e Inteligencia Artificial. Se plantea como hipótesis que los principales retos para la Administración pública colombiana como productora y como destinataria de las reglas que integran dicho conjunto están relacionadas con el recurso humano y financiero, así como con la toma de posición en las discusiones éticas y políticas relevantes. A su vez, estas dificultades se explican y se agudizan en buena medida por los vacíos regulatorios y la incapacidad de la Administración pública para dar respuesta a los mismos, esto es, para adentrarse en estos nuevos confines de la regulación.
Las reflexiones acerca de cuáles son los retos que enfrenta esta gobernanza frente a la aparición de una Administración computacional en Colombia, basada en la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial, se construyen alrededor de un análisis interdisciplinario y con recursos puntuales al argumento comparado16, que emplea fuentes normativas, jurisprudenciales, artículos científicos, estudios de organismos públicos y documentos de interés. Las referencias concretas a otros sistemas nacionales y supranacionales en donde los avances tecnológicos han implicado una adaptación de las intervenciones públicas, se acompañan de un análisis de recomendaciones de organismos intergubernamentales. Junto con construcciones teóricas en ciencia política y ciencia administrativa se busca determinar los vacíos existentes en nuestro ordenamiento y revelar las oportunidades y desafíos que las tecnologías en Inteligencia Artificial y macrodatos traen para la Administración como usuaria (I), y como regulador de las mismas (II).
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO USUARIO DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS
La Administración pública puede ser el desarrollador de tecnologías digitales disruptivas17, pero más frecuentemente es el usuario de tecnologías desarrolladas por empresas privadas. Estas pueden ser usadas para ofrecer a los ciudadanos mejores bienes y servicios públicos, o para gestionar y mejorar internamente los procesos y actividades administrativas rutinarias. En ambos casos, la ciencia de datos y la Inteligencia Artificial brindan ventajas para las administraciones, pues los aumentos en eficiencia y eficacia que permiten son indiscutibles, y en ese sentido se espera que los ciudadanos reciban mejores resultados gracias a estas tecnologías. Sin embargo, este conjunto de herramientas presenta también unos retos para las administraciones que, hasta el momento, no están siquiera del todo claros en las discusiones públicas, tanto por su carácter técnico como por el aún imprevisible desarrollo de estas tecnologías. En esta sección se presenta la situación actual en términos de opciones ofrecidas por las tecnologías computacionales para las administraciones y los ciudadanos, y se introduce un análisis crítico de los problemas que estas generan o podrían generar en caso de ser adoptadas por Colombia, país en donde aún no se discuten con el rigor suficiente estas cuestiones18. En ese sentido, se pretende contribuir a la apertura de una discusión pública a través de una exposición clara de los retos que se presentan en materia social, política y ética, pero también administrativa y económica.
1. LA CIENCIA DE DATOS COMO BASE DE UNA GOBERNANZA DIGITAL
El marco de análisis para abordar este tema es la gobernanza digital (Andrews, 2018; Wang et al., 2018)19, entendida como el conjunto de decisiones, regulaciones y posiciones que toman los actores relevantes frente a temas de tecnologías digitales disruptivas y de cambio acelerado y los procedimientos y marcos institucionales para tomar dichas decisiones20. Los actores de la gobernanza digital son principalmente gubernamentales, pero también intervienen en ella los ciudadanos, grupos de interés y las empresas que desarrollan el software. Para tener gobernanza digital se requiere entonces que la Administración pública tenga capacidad de entrega de bienes y servicios, capacidad regulatoria, coordinación y capacidad analítica (Andrews, 2018), ya que entre los actores de la gobernanza, el Estado sigue siendo el encargado de conducir y orientar las decisiones y en temas tecnológicos, y de implementar las políticas y crear los marcos regulatorios.
La discusión de la gobernanza digital es crucial para las administraciones del siglo XXI, pues corren el riesgo de ser dejadas de lado por tecnologías que no alcanzan a entender y que pueden afectar al público de maneras muy profundas (por eso el adjetivo disruptivas). La capacidad del Estado, y de la Administración pública en particular, de ser un interlocutor válido y de seguir guiando las regulaciones en estos temas es fundamental para evitar la captura del regulador por las empresas o los abusos frente a los ciudadanos. Uno de los aspectos de ese sistema consiste en la apropiación de tecnologías basadas en la construcción, análisis, aprendizaje automático y explotación de datos por parte de la Administración. La comprensión de este rol requiere identificar la manera en que la ciencia de datos, los datos abiertos, sus aplicaciones y retos inciden sobre la Administración pública colombiana (1.1). Una de estas aplicaciones consiste en servir al desarrollo de la Inteligencia Artificial y sus usos que, aunque aún incipientes y restringidos al sector privado nacional, presentan desafíos para la gobernanza digital con relación a decisiones éticas y políticas frente a estos desarrollos, más inciertos que los anteriores y aún en progreso (1.2).
1.1. VENTAJAS Y APLICACIONES DE LA CIENCIA DE DATOS Y LOS DATOS ABIERTOS PARA LA TOMA DE DECISIONES
Los Estados generan enormes volúmenes de información, simplemente por su operación cotidiana21. Junto con el internet y las redes sociales, la información pública ha aumentado de forma exponencial el volumen de datos disponibles. Los algoritmos para encontrar información en ese mar de datos son cada vez más sofisticados y su desarrollo comprende el núcleo de la nueva ciencia de datos o analítica de datos. Los macrodatos, Big Data o ciencia de datos aparecen justamente para la recolección y análisis de conjuntos de informaciones computacionales grandes y complejos, que superan la capacidad de una máquina individual y del software convencional, transformando por tanto la manera de almacenar y procesar datos estructurados y no estructurados22. De hecho, para el sector público, la ciencia de datos aplicable es definida como aquella de “datos de alto volumen que con frecuencia combinan datos administrativos altamente estructurados recopilados activamente por organizaciones del sector público con datos estructurados y no estructurados recopilados continua y automáticamente en tiempo real, que a menudo son creados pasivamente por entidades públicas y privadas a través de sus interacciones en Internet”