1. Begriff der kommunalen öffentlichen Einrichtung
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Der Begriff der kommunalen öffentlichen Einrichtung ist in den Gemeinde- und Kreisordnungen der Länder nicht legaldefiniert, aber im weitesten Sinne zu verstehen. Entscheidend für die Zuordnung ist lediglich, dass die Gemeinde einen besonderen Sachinbegriff im öffentlichen Interesse unterhält und durch Widmung der allgemeinen Benutzung durch die Einwohner zugänglich macht. In Orientierung an dem klassischen Anstaltsbegriff hat das OVG NRW folgende eher blasse Formel verwendet:
„Eine öffentliche Einrichtung ist eine Zusammenfassung personeller Kräfte und sachlicher Mittel in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung zur dauernden Wahrnehmung bestimmter Aufgaben der öffentlichen Verwaltung“[2].
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Für den Widmungsakt, durch den die Einrichtung ihren öffentlichen Charakter bekommt und aus dem sich ergibt, welche Arten von Nutzungen in der Einrichtung stattfinden sollen, bedarf es nicht – wie im Straßenrecht (vgl § 2 FStrG) – der Einhaltung vorgeschriebener Förmlichkeiten. Die Widmung kann vielmehr auf verschiedenste Weise – durch VA, Satzung, Bebauungsplan, schlichten Ratsbeschluss, Realakt (Einweihung), amtliche Verlautbarungen – mithin auch formlos, gegebenenfalls sogar konkludent erfolgen, wobei es dann darauf ankommt, diesbezügliche Indizien zu beachten.
Im Falle konkludenter Widmung durch faktische Indienststellung ergeben sich die Maßstäbe für die Nutzung der Einrichtung und für die Grenzen der entsprechenden Nutzungsberechtigung aus der bisherigen Überlassungs- und Nutzungspraxis[3]. Durch eine ständige Verwaltungspraxis kann auch eine faktische Widmungserweiterung bewirkt werden, auf die sich ein Bewerber solange berufen kann, bis eine entsprechende Praxisänderung (Rückführung auf den ursprünglichen Widmungszweck) erfolgt ist[4].
Im Übrigen gilt der Grundsatz der (durch die Gemeinde widerlegbaren) Vermutung für die Widmung einer kommunalen Einrichtung zur öffentlichen Benutzung[5].
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Vor diesem durch verfassungsrechtliche (vgl oben Rn 57), spezialgesetzliche und kommunalrechtliche Direktiven geprägten normativen Hintergrund kann in der Realität auf ein breites Spektrum kommunaler Einrichtungen verwiesen werden.
Beispiele:
Stadthallen[6], Mehrzweckhallen[7], Schwimmbäder[8] und Sportplätze[9], Sparkassen[10], Versorgungs- und Verkehrsbetriebe[11], Theater[12], Museen, Altenheime, Obdachlosenunterkünfte[13], Bibliotheken, Friedhöfe oder Krankenhäuser, aber etwa auch gemeindeeigene Flächen für Volksfeste[14] sowie Weihnachtsmärkte[15] oder öffentlich-rechtlich verantwortete Internetseiten der Kommune[16]. Nicht erfasst sind allerdings öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, zB öffentliche Straßen und Plätze, bei denen es keiner Zulassung bedarf, sondern deren Benutzung jedermann zusteht[17]. Ebenso auszuklammern sind kommunale Amtsblätter, die lediglich Informationsinstrumente für die Einwohner, nicht aber eigenständige öffentliche Einrichtungen sind[18].
Nicht erfasst sind schließlich auch lediglich „private“ Einrichtungen der Gemeinde wie Mietshäuser, Ratskeller, Brauereien und dergleichen[19].
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Lösungshinweis zu Fall 7 (Rn 235):
Im Ausgangsfall ist der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO) eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Der mit dem Klageantrag geltend gemachte Anspruch wurzelt im öffentlichen Recht, wenn sich die begehrte Rechtsfolge unmittelbar aus einer öffentlich-rechtlichen Norm ableiten lässt. In Frage kommt hier ein Zulassungsanspruch gemäß § 8 II GO NRW[20], einer kommunalrechtlichen Bestimmung. Dann müsste es sich bei den Rheinwiesen aber um eine öffentliche Einrichtung im Sinne dieser Vorschrift handeln.
Im Gegensatz zur Anstalt im organisatorischen Sinne genügt für eine öffentliche Einrichtung zunächst, dass ein Sachinbegriff einem öffentlichen Zweck dient, sodass Parks, aber auch Freizeitgelände oder Plätze für Großveranstaltungen hierunter fallen können. Solche Plätze sind dann als öffentliche Einrichtung anzusehen, wenn eine entsprechende Widmung vorliegt. Die bestehende Vermutung für die Bereitstellung als öffentliche Einrichtung, die hier noch durch Sachverhaltsangaben bekräftigt wird, kann die Stadt nur durch den Nachweis widerlegen, dass sich aus der Bereitstellung der Einrichtung eindeutig ergebe, sie solle als private Einrichtung betrieben werden. Da mithin hier davon auszugehen ist, dass es sich bei den Rheinwiesen um eine öffentliche Einrichtung iSv § 8 II GO NRW handelt, ist der Verwaltungsrechtsweg für diese Streitigkeit eröffnet. Richtige Klageart ist die Verpflichtungsklage gem. § 42 I VwGO. Angesichts § 8 IV GO NRW[21] und § 5 ParteiG bestehen hinsichtlich der Klagebefugnis des Kreisverbandes keine Bedenken. Nach Durchführung eines Vorverfahrens (§§ 68 ff VwGO) wäre die Klage zulässig.
2. Betreuung der Einwohner in den Grenzen der Leistungsfähigkeit
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Die gesetzliche Leitlinie kommunaler Daseinsvorsorge durch öffentliche Einrichtungen soll eine gewisse sachliche Konturierung durch die Hervorhebung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Betreuung gewinnen. Diese Zielsetzungen sind jedoch dermaßen ausgreifend, dass eine Eingrenzung durch sie nicht zu erwarten ist, sondern eher eine Bekräftigung der Breite des anvisierten Spektrums. Die Formulierung „Betreuung“ deutet allerdings auf den besonders individualorientierten, Hilfeleistung und Service betonenden Charakter des Rechtsverhältnisses hin.
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Mit ihren diesbezüglichen Aktivitäten haben die Gemeinden innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit zu verbleiben. Dies bedeutet nicht nur eine Schrankenziehung hinsichtlich der Modalitäten, sondern auch eine Leitlinie für die Frage nach dem „Ob“ der Schaffung einer gemeindlichen Einrichtung. Soweit die Leistungsfähigkeit zu bejahen ist, steht den Gemeinden bezüglich der Schaffung, der Veränderung (sowohl in inhaltlicher Hinsicht[22] als auch in organisatorischer Hinsicht[23]), der Erweiterung und auch der Abschaffung entsprechender Einrichtungen, sofern es sich um freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben (siehe oben Rn 198) handelt, ein weites kommunalpolitisches Ermessen zu[24].
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Die Einwohner haben auf kommunalrechtlicher Basis grundsätzlich keinen Anspruch auf Schaffung bzw Aufrechterhaltung einer öffentlichen Einrichtung[25] oder gar auf eine Kapazitätserweiterung[26].
Etwas anderes kann sich aber aus speziellen fachgesetzlichen Vorschriften ergeben, wie für den Zugang zu gewerberechtlich festgesetzten Märkten aus § 70 GewO[27] – einer Norm, die auch dann zur Anwendung kommen kann, wenn Veranstalter des Marktes eine Gemeinde ist[28] – oder in Fällen einer allgemeinen Anschluss- und Grundversorgungspflicht für Energieversorgungsunternehmen (§§ 18, 36 EnWG) und in Gestalt einer Beförderungspflicht für Verkehrsunternehmen (§ 22 PBefG).
Teil I Kommunalrecht › § 7 Kommunale öffentliche Einrichtungen und ihre Benutzung › II. Rechtsformen öffentlicher Einrichtungen