En 1993, la Constitución Política del Perú estableció los fundamentos económicos que significaron un viraje, una vuelta de tuerca, en la administración del país. Se pasó de una economía en la que el Estado participaba activamente (Const., 1993, art. 54) a una social de mercado (Const., 1993, art. 58). Así, el Estado empresario y el interés por la posesión pública de los medios de producción quedaba en el pasado.
En efecto, a través de los principios generales de la Constitución de 1993 (vigente), se enfatizó el carácter libre de la iniciativa privada y el rol subsidiario del Estado a la actividad empresarial, es decir, este solo interviene en el mercado por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. A partir de ello, el Estado únicamente participa en el mercado en espacios donde el sector privado carece de motivaciones económicas para hacerlo.
Un ejemplo de lo señalado es el rol complementario de la banca privada que desarrolla el Banco de la Nación (BN), el cual no compite con el sector privado, sino que lleva los servicios financieros a aquellos ciudadanos que se encuentran en zonas en las que no existe oferta por parte del sistema financiero. De forma similar, la Corporación Financiera de Desarrollo (Cofide) desarrolla y financia de manera sostenible al sector de la micro y pequeña empresa, Agrobanco otorga créditos a productores agropecuarios calificados, etcétera.
Como ya se ha señalado, el Estado garantiza la libertad de los agentes del mercado financiero; sin embargo, a fin de establecer un contrapeso a dicha libertad, la propia carta magna ha dispuesto que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios, y que, para tal efecto, garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado (Const., 1993, art. 65).
En consecuencia, la normatividad vigente posiciona al Perú como un Estado en el que la libertad de contratar (Const., 1993, art. 2, inc. 14) coexiste con una protección especial de las partes más débiles de la relación de consumo (Código Civil, art. 1354), principalmente a través de la información que se debe proveer en el marco de esta. El principio de ello es que un consumidor informado se encuentra en mejor posición para elegir lo que le conviene adquirir o no en el mercado.
Gráfico N° 1.2 Coexistencia de la libertad de empresa y la protección al consumidor financiero
Asimismo, la Constitución vigente remarca que la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) ejerce el control de las empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público, y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley (Const., 1993, art. 87). Esto representa, como se revisará más adelante, que el Estado cede la regulación y supervisión del sistema financiero a un organismo constitucional autónomo, principalmente debido al alto nivel de especialización que requiere dicha labor, así como para evitar que la coyuntura política pueda afectar su desempeño.
Desde la perspectiva histórica, se abandona lo señalado por la Constitución de 1979 (art. 152) en torno al negocio bancario, el cual deja de cumplir una función social de apoyo a la economía del país y circunscribe esencialmente a la actividad privada (Vidal, 1995). En todo caso, como se ha mencionado, el que asume la “función social de apoyo” en relación con el negocio bancario es el propio Estado peruano a través de su actuación subsidiaria.
Entonces, se puede afirmar que, al amparo de la Constitución, la industria bancaria —que actualmente es ejercida por el sector privado— desarrolla sus actividades con libertad, pero según la regulación del Estado, a fin de preservar intereses sociales como el fomento y la garantía del ahorro. Cabe indicar que esto se halla claramente determinado a nivel infraconstitucional en el artículo 7 de la Ley General del Sistema Financiero, en la cual se señala expresamente que la regla es que el Estado no participa en la industria bancaria, sino a través de mecanismos debidamente determinados y de carácter subsidiario (Ley 26702, 1996).
Dicho carácter subsidiario involucra, en principio, que el Estado cumplirá con suplir al inversionista privado en aquellos lugares donde no se realize una oferta de los esquemas prestacionales básicos del Estado. Además, asegura una protección especial de las partes más débiles de la relación de consumo, principalmente a través de la información que se debe brindar en el marco de esta. Ahora bien, ¿cómo se debe entender esta protección?
Se considera que el régimen económico de la Constitución no es una serie de principios meramente declarativos, sino un entramado de ideas y mandatos que permite dilucidar si un determinado hecho, regulación o actividad está acorde con ella o no.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que, a la economía social de mercado, debe subyacer el principio de subsidiariedad y la solidaridad social1. En función de ello, la SBS, el regulador del sistema financiero, dedica esfuerzos a brindar condiciones favorables para que las instituciones financieras susciten confianza en los ciudadanos, especialmente a través de la transparencia de la información y la defensa de los derechos de los consumidores financieros. Con ello, se mejora el alcance y la profundidad en la provisión de los servicios financieros (mitigando la necesidad de acciones subsidiarias). Así, se favorece la inclusión financiera responsable que beneficia a toda la población, es decir, que obtenga el bien común (solidaridad).
Por su parte, los legisladores que redactaron la Ley General dispusieron de forma expresa la necesidad de impulsar la competencia del sistema financiero. Esta es la fórmula que emplearon en 1996 y que se mantiene invariable desde entonces: “Es objeto principal de esta ley propender al funcionamiento de un sistema financiero y un sistema de seguros competitivos, sólidos y confiables, que contribuyan al desarrollo nacional” (Ley 26702, 1996, art. 2).
El artículo referido alude a tres aristas claras que debe poseer el sistema financiero:
• Competitividad. En el artículo 130, la Ley General dispone que el Estado promueve el ahorro según un régimen de libre competencia (Ley 26702, 1996). Al respecto, resulta indispensable que se promueva la competencia entre las entidades financieras, a fin de que se incremente la eficiencia empresarial y, en consecuencia, se reduzcan los costos para los consumidores financieros. En mérito de la competencia, los agentes económicos asignan de la manera más eficiente los recursos, lo cual se refleja en la colocación de los respectivos productos y servicios en el mercado con las mejores condiciones a favor de los consumidores o usuarios (Gagliuffi, 2011). Es imprescindible que se promueva la competencia entre las entidades financieras para que se incremente la eficiencia empresarial y, por consiguiente, se reduzcan los costos para los consumidores financieros. En esa línea, por ejemplo, la SBS inició la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito (Coopac). En efecto, si bien lo principal para el supervisor era respetar los principios del modelo cooperativo y proteger los depósitos de más de un millón y medio de sus socio-ahorristas, también se tuvo presente que las Coopac, adecuadamente supervisadas, contribuirían a promover una mayor competencia en el sistema financiero. Sin perjuicio de lo señalado, cabe indicarse que la SBS carece de facultades para vigilar la competencia, pues eso le corresponde al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) a través de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, aprobada por el Decreto Legislativo 1034.
• Solidez. Brinda confianza al público (Castellares, 1998). Es fundamental que las instituciones financieras gocen de solidez para respaldar las operaciones que realizan con el público. Además, cautelar la solidez de las instituciones financieras las protege de un mal muy propio de la industria financiera llamado corrida bancaria. También conocida como pánico financiero, es un efecto dominó: cuando una entidad financiera se muestra poco sólida,