Der er dog et væld af problemer med at give en sådan definition, også selv om vi forsigtigt har kaldt den for minimal og foreløbig. Alex Schmid og Albert Jongman forsøgte i 1988 at opregne de forskellige definitioner, man kunne finde i den politiske og akademiske debat, og kom frem til, at der fandtes 109 sådanne. Umiddelbart kunne man måske anskue dette som en form for intellektuel umodenhed, der burde kunne overvindes, hvis man virkelig strammer sig an. Problemet med denne opfattelse er imidlertid, at denne uenighed om, hvad der kendetegner undersøgelsesgenstanden, findes inden for stort set alle videnskabelige felter, som forholder sig til ikke-banale og ikke-trivielle spørgsmål. Det interessante spørgsmål er, hvis vi accepterer dette, hvorfor det så er tilfældet. Hvorfor er terrordefinitionen ikke-triviel?
For det første må vi forstå, at terrorbegrebet (eller -definitionen) ikke blot er et akademisk sådant. Det er et begreb, vi alle bruger, og måske vigtigere et centralt begreb for en række regeringsorganisationer. De definitioner, vi finder i papirer fra nationale og internationale organer, har ofte et operationelt sigte. Det vil sige, at de retter en organisations opmærksomhed mod bestemte træk – ofte træk, som den givne organisation er i stand til at håndtere. Et forsvarsministeriums definition vil ofte betone de militære og voldelige dimensioner af terror, et udenrigsministerium de politiske osv. Det betyder, at definitionerne bliver alt andet end trivielle og derfor også meget forskellige.
Organisationer har endvidere en interesse i at definere terror på bestemte måder. Mange terrordefinitioner betoner fx, at terror er en voldelig handling udført af ikke-statslige aktører. Hermed er det samtidig underforstået, at staten har et legitimt monopol på voldsudøvelse. En given stat kan således bruge terrordefinitionen til at kriminalisere politiske opponenter. Oprørerne i Tjetjenien forstod fx sig selv som frihedskæmpere, der kæmpede en politisk kamp for løsrivelse, mens Rusland forstod samme gruppe som terrorister. Som man siger, er den ene mands frihedskæmper ofte den anden mands terrorist.
Man kan i forlængelse af den definitoriske pluralisme vælge en af to veje. Som Schmid og Jongman (og i Danmark Birthe Hansen (Hansen 2003)) kan man forsøge at udvikle en definition, som bedst muligt fanger fænomenet “terror”. Man kan overveje, hvilke elementer der er de væsentligste og uomgængelige og forsøge at bringe disse på en definitorisk formel. Denne strategi baserer sig på den idé, at fænomenet eksisterer “derude”, hvorfor det gælder om bedst muligt at iagttage (i betydningen beskrive) dette eksternt givne fænomen. Men man kan også interessere sig for og observere, hvorledes forskellige aktører konstruerer eller anvender begrebet terror/terrorisme. Begrebet ophører herved med at være et “uskyldigt” akademisk begreb, men ses i stedet for som et element i en politisk kamp. Forskellige aktører har interesse i at udlægge begrebet på bestemte måder. Politologen Lawrence Freedman skriver uddybende:
“De velkendte problemer, der knytter sig til at definere begrebet terrorisme, stammer delvis fra den strategiske rolle, som definitioner kan spille. Det har vist sig vanskeligt at formulere en definition, som indfanger eller inkluderer alle varianter eller adskiller terrorhandlinger fra lignende aktioner, der udføres af enkeltindivider eller grupper, som ikke har en politisk dagsorden. Det virkelige problem ligger i ordets nedsættende betydning. Det bruges ofte som en form for politisk våben, der har til formål at delegitimere en række politiske krav og afvise muligheden for seriøs dialog. Prædikatet “terrorister” bliver anvendt til at fordømme grupper, hvis faktiske tilknytning til terrorhandlinger i værste fald er løse og tilfældige. Imidlertid foretrækker de, der i virkeligheden fortjener prædikatet terrorist, at tale om deres sags ædle karakter, om det martyrium, som de er parate til at lade sig opsluge af, eller også insisterer de på, at de virkelige terrorister er dem, som de kæmper mod.” (Freedman 2007: 315)
Den amerikanske politolog William Connolly (1993) har udviklet et apparat til at analysere omtvistede begreber, og ham vil vi nu vende os mod for at se, om vi på den måde bliver klogere på, hvad terror er – eller snarere, hvordan begrebet anvendes politisk. Vi mener, at Freedman har ret i sin diagnose af begrebsbrugen, men hvorfor forholder det sig sådan, som vi kan læse i citatet ovenfor? Det er det, som Connollys teori om essentielt omtvistede begreber kan anvendes til at give et svar på. Disse helt særlige begreber – Connolly giver begreberne politik, demokrati og retfærdighed som eksempler – er karakteriseret ved tre forhold.
For det første har disse omtvistede begreber en stærk værdimæssig ladning. Oprindeligt under den franske revolution, hvor begrebet terror anvendtes første gang i den moderne betydning, havde det en positiv ladning og henviste her til de nødvendige tiltag, der skulle til for at sikre, at revolutionen ikke blev rullet tilbage. Siden da har begrebet dog haft en negativ ladning. Ingen ønsker at blive kaldt terrorister. De, der af andre bliver kaldt det, altså terrorister, kalder sig hellere frihedskæmpere, patrioter eller martyrer. I denne forbindelse kan man også hæfte sig ved, at terror forstås som en offensiv handling rettet mod uskyldige. Terroren er på den vis at regne som en illegitim handling, som aggression. Men hvis nu ikke terroren ses som det første træk, men som en reaktion på en forudgående urimelighed, ophører “terroren”, hvis der er tale om en nogenlunde proportional handling, med at kunne defineres som sådan. Den bliver da til et forsvar, til frihedskamp og overlevelseskamp. Terrorbegrebets negative ladning giver det en særlig vægt og frembringer på samme måde som begreber som “kriminel”, “forbryder” eller “racist” stærke følelsesmæssige reaktioner. Det kan, som Freedman rigtigt skriver, derfor også bruges som politisk trumf, der, når det anvendes til at beskrive politiske modstandere, delegitimerer dem. Og netop derfor står der kamp om begrebet. At blive slået i hartkorn med terrorister er ikke noget, man kan tage let på. Man kan kalde sine børn for små terrorister, men længere går den så heller ikke.
For det andet er begrebet mangefacetteret og komplekst. Det giver begrebet en fleksibilitet, som gør det vanskeligt at identificere, hvori kernen består. Man kan fx vælge at fokusere på elementet af vold og aggression, og da vil statsterror naturligt falde ind under ens begrebsanvendelse. Man kan se terror udelukkende som en politisk handling, og så vil meget af den religiøse “terror”, vi har set i det sidste årti, falde udenfor. Man kan fokusere på, at terror er handlinger, som skaber frygt, og da vil fx hustruvold også falde ind under definitionen. At begrebet er komplekst, betyder, at der kan stå en politisk kamp om, hvilke elementer der er de centrale.
Endelig er essentielt omtvistede begreber for det tredje karakteriseret ved, at der er uklare regler for deres brug. Hvad med efterretningsoperationer, snigmord og den slags? Er det terror? Er statsterror terror? Er hustruvold? Hvis nogle hævder en af disse tre ting, vil deres ytringer så af alle blive accepteret som legitime sådanne? Flere vil sandsynligvis hævde, at de ikke blot er uenige, men også at deres opponenter anvender begrebet på en absurd og illegitim måde. Lad os give nogle mere aktuelle eksempler. Er det terror at støtte den colombianske guerillaorganisation FARC ved fx at sælge en T-shirt, der præsenterer deres virke i et positivt lys? Er det terror at støtte fx den palæstinensiske oprørsbevægelse Hamas i opbygningen af skoler og andre former for socialt arbejde, når man samtidig ved, at samme organisation har benyttet sig af terror (kan man være sikker på, at alle pengene er gået til skoler og ikke til bomber)?
Det er endvidere interessant i denne sammenhæng at forholde sig til den liste, som USA har udarbejdet over såkaldte slyngelstater. Man kan fx hæfte sig ved, hvem der ikke optræder på listen. Nogle kunne måske hævde, at Israel efter dets angreb med bulldozere på palæstinensiske flygtningelejre burde stå der, og USA selv bl.a.