En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).
Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).
En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:
un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).
Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.
Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los años ochenta y noventa, la participación ciudadana en el presupuesto surgió de la iniciativa popular y se fortaleció e institucionalizó gracias a la voluntad política local y nacional. En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).
Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.4
La apuesta teórica y los objetivos
De los antecedentes anteriores, tanto del trabajo investigativo como el contexto y el objeto de interés estudiado, se resaltan a continuación los ejes articuladores que recorren la exposición de la investigación y recogen su apuesta teórica. El primer eje consiste en entender el PP fundamentalmente como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, dentro de la planeación del desarrollo local. Esto significa concebirlo como un mecanismo que busca materializar la transición de formas representativas de la democracia a prácticas participativas, en las cuales la ciudadanía alcanzaría mayor protagonismo, particularmente en la planeación e inversión local. A lo largo del texto y con base en los hallazgos correspondientes a las experiencias analizadas (Medellín, Porto Alegre, San Juan y La Plata) se evidencia cómo esto es aún un proceso en construcción, con muchos obstáculos y límites para su concreción plena, en el marco de contextos sociopolíticos cambiantes y muchas veces adversos para la continuidad y el fortalecimiento de este tipo de prácticas.
De este primer eje se deriva el segundo, el cual considera el PP como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana, por ejemplo, con la consolidación de procesos barriales por