Los enfoques tradicionales
Como se mencionó, los enfoques tradicionales se apoyan en teorías “objetivistas” que hacen énfasis en los factores objetivos medibles. Este es el caso de los enfoques basados en una epistemología neopositivista y, frecuentemente, en las teorías de la elección racional, de la elección pública o public choice y de los principios de la economía neoclásica y del individualismo metodológico. Además, estos son la corriente dominante del APP, generalmente adoptada por las instancias gubernamentales e internacionales para el análisis y la evaluación de las políticas públicas desde los años sesenta y setenta hasta hoy en día. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, [1989]1997, p. 47) consideran que el tema central del análisis de política es el mismo que el de la ciencia económica: el problema de la distribución de recursos escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultoría se realizan también en esta perspectiva18. Estos análisis se sitúan en la tradición (neo)positivista de la investigación, por lo que sus autores consideran que sus análisis son objetivos y de carácter científico, ya que se basan en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empíricas. Esta postura, que es también una estrategia discursiva o retórica, lleva a difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal, aunque ya no se habla de “ley social”, de verdades o de pruebas, sino, más modestamente, de “lecciones aprendidas”.
Una concepción común a esta vertiente, de un lado, es la consideración de que las políticas públicas no son más que el resultado de una lucha, de una competencia entre los distintos intereses objetivos de los individuos o de grupos de interés (pluralismo liberal, teorías elitistas) presentes en una sociedad. De otro lado, se trata de una lucha de clases o fracciones de clases (teorías marxistas y neomarxistas más o menos refinadas) por el control legítimo sobre el Estado (Mény y Thoenig, 1992, p. 58). Así, desde una perspectiva neomarxista, Offe (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 60) considera, por ejemplo, que las políticas sociales del Estado de bienestar contribuyen a eliminar las disfunciones sistémicas que aparecen entre la economía y las estructuras de socialización que inculcan la lealtad al sistema. Por su parte, Pulantzas considera que la función del Estado, a través de sus políticas, consiste en “perpetuar las relaciones capitalistas de producción” (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 62). A pesar de representar posturas ideológicas diferentes, estas perspectivas comparten la idea de que su análisis es objetivo y, por lo tanto, verdadero, “científico”. En este sentido, las investigaciones empíricas realizadas a partir de estos fundamentos buscan, en lo esencial, confortar y reafirmar la validez de sus postulados de base, es decir, proteger su “núcleo duro”.
Los enfoques integracionistas
El segundo grupo, que hemos llamado integracionista o mixto, es muy amplio y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas, cercanas a las teorías del primer grupo, hasta posturas que se alimentan de las epistemologías pospositivistas y de la teoría crítica. Podemos situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el marco de las coaliciones de causa o advocacy coalitions framework (ACF) de Sabatier y Jenkins, los enfoques de redes y el enfoque por los referenciales de Jobert y de Muller (véanse los textos relacionados en este libro).
Muchos de los analistas que pertenecían al primer grupo, a partir de los años ochenta y noventa, se han desplazado de las explicaciones basadas en los factores objetivos tradicionales hacia posturas que integran factores de tipo institucional o cognitivo. Los enfoques comúnmente llamados hoy neoinstitucionalistas se centran, por una parte, en el papel fundamental que juegan las instituciones (en una definición renovada) y, por la otra, en la comprensión y la explicación de la acción pública y de los comportamientos humanos. Se desarrollaron en los años ochenta como reacción a las perspectivas conductistas dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall y Rosemary Taylor (1996), en un texto de referencia para la disciplina politológica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no constituye un cuerpo teórico unificado —lejos de eso—, es posible distinguir tres grandes vertientes para la ciencia política contemporánea: la histórica, la de elección racional (o económica) y la sociológica.
El neoinstitucionalismo, como lo indica su nombre, consiste en una renovación, desde inicios de los años ochenta, del institucionalismo (véase Roth, 2015). Se inscribe generalmente en la perspectiva neopositivista (en particular, en su vertiente economicista). Tradicionalmente, el análisis institucional se centraba en un énfasis descriptivo de las constituciones, de los parlamentos y del poder ejecutivo (Parsons, 1995). Esa era la perspectiva que generalmente se consideraba como “ciencia política” en las Facultades de Derecho. En ruptura con y en reacción a esta perspectiva descriptiva, el desarrollo de la ciencia política y del APP en los años sesenta inicialmente minimizó la importancia del contexto institucional en el curso de acción política para centrarse en el sistema político como un todo. La “restauración” liberal de los años ochenta (es decir, el neoliberalismo) sirvió de catalizador para evidenciar el papel de las instituciones: para los neoliberales era necesario reformar las instituciones políticas, justamente porque estas sí tenían impacto. Se atribuye con frecuencia a March y Olson (1984, 1989) el mérito de haber puesto en evidencia la importancia de las instituciones en la actividad política, con la publicación de su obra Redescubriendo las instituciones. Según estos autores, “las reglas y los entendimientos (generados por las instituciones) son los que dan marco al pensamiento, restringen las interpretaciones y dan forma a la acción” (March y Olson, 1997, p. 43).
El enfoque neoinstitucional propuesto inicialmente por estos autores se centra en el estudio del papel de las instituciones, considerándolas como un elemento determinante y esencial de los comportamientos individuales, de la acción colectiva y, por lo tanto, de las políticas públicas (institutions do matter). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional para pasar a una perspectiva de interdependencia entre instituciones sociales y políticas consideradas como relativamente autónomas. Por eso, la definición de las instituciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal de las instituciones. Para ellos, se debe incluir en la definición del concepto no solamente las organizaciones como tales (ministerios, etc.), sino también, por una parte, las reglas de procedimiento, los dispositivos de decisión, la forma de organización, las rutinas y el tratamiento de la información, y, por la otra, las creencias, los paradigmas, las culturas, las tecnologías y los saberes que sostienen, elaboran y a veces contradicen estas reglas y rutinas. Las instituciones, desde esta perspectiva, son tanto un factor de orden como de construcción de sentido para las acciones realizadas por los actores. La interrogación central del enfoque, en sus tres vertientes principales —histórica, económica y sociológica— (Hall y Taylor, 1996), se sitúa en el análisis de las condiciones de producción y de evolución de estas instituciones y en cómo estas, a su vez, influyen en las dinámicas sociales, permitiendo así pensar el Estado en interacción (Muller y Surel, 1998). Este enfoque es revelador también de un fenómeno de la sociedad creciente que considera o constata que las instituciones estatales, en general, se encuentren debilitadas frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas y sociales, más y mejor informados. Esta evolución obligaría al Estado a negociar o, por lo menos, a tener en cuenta en el ejercicio de su autoridad a otras instituciones (Lane, 1995). Esta percepción está también presente en las teorías de las redes y en el uso creciente del término gobernanza, para subrayar y legitimar la importancia de formas de gobierno compartido entre varios actores o instituciones.
El neoinstitucionalismo histórico