CAPÍTULO 2
Tipología de los modelos teóricos sobre descentralización
2.1. INTRODUCCIÓN
Este capítulo se aboca al recuento de los aportes teóricos que dan sustento a la descentralización como una opción Pareto superior en la organización del Estado. La secuencia de argumentos y modelos presentados reproduce la evolución histórica del tema, reconociendo una etapa inicial en los aportes del enfoque normativo de las finanzas públicas, y una etapa más reciente en el esfuerzo de incorporar elementos de economía política como la base del problema. El eje articulador del capítulo es el “Teorema de la Descentralización Fiscal” de Oates (1972), a partir del cual se ordenan los aportes teóricos posteriores. Las desviaciones respecto de los supuestos del teorema sirven de base para la presentación de modelos más completos. Cuestiones específicamente abordadas en este marco son la incorporación de externalidades entre jurisdicciones y el reconocimiento del juego político subyacente como elemento central del problema.
La sección 2.2 presenta la primera generación de modelos de descentralización. Las características básicas de los mismos y las desviaciones respecto del teorema son abordadas en la misma sección. La segunda generación de modelos es presentada en la sección 2.3, la cual a su vez incluye una breve explicación del espíritu que anima a tales modelos, más un recuento pormenorizado de los aportes más conocidos en el área.
2.2. LA PRIMERA GENERACIÓN
2.2.1. Características generales
El desarrollo teórico de la llamada “primera generación” posee al menos dos elementos distintivos básicos. El primero es el supuesto implícito de un gobierno cuyo propósito central es promover el bienestar colectivo. Esto se expresa tanto a nivel central como a nivel descentralizado. La implicancia analítica de este supuesto radica en el procedimiento de modelación teórica, toda vez que las implicancias de política surgen de comparar la optimización de una función de utilidad social que agrega las preferencias individuales de todos los individuos de la sociedad, versus la optimización –por separado– de cada jurisdicción, en cada una de las cuales radica la gestión descentralizada del Estado. Un segundo rasgo de importancia es el hecho de que, en línea con el procedimiento antes descrito, la solución centralizada inducirá un resultado común para todas las jurisdicciones, desconociendo así las preferencias específicas de cada caso.
Existen dos elementos que debemos separar en la presentación del tema. El primero es una revisión de algunos conceptos básicos que están en el centro de la referida “primera generación”. Es pertinente señalar que ciertos aportes conceptuales básicos de la referida primera generación de modelos sobre DF no fueron explícitamente concebidos en el marco del debate que nos ocupa. Este es el caso, por ejemplo, de la supuesta ventaja de información inherente a la gestión descentralizada del gasto público y/o la idea de bienes públicos locales. Muy vinculada con este mismo concepto se encuentra la idea del “voto con el pie”, la que si bien posee grandes implicancias en el diseño general de la provisión de bienes públicos, tiene un particular significado en lo que a las potenciales consecuencias de la descentralización se refiere. El segundo elemento es la presentación del Teorema de DF, el cual representa el punto central del debate en cuestión.
2.2.2. Conceptos básicos
El Teorema de la Descentralización Fiscal
Un referente obligado en el contexto de la referida “primera generación” es el conocido Teorema de la Descentralización Fiscal enunciado por Oates (1972). Sostiene este teorema que “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual)” (Oates, 1972: 54). Dado que cualquier hipótesis al respecto exige establecer supuestos sobre el comportamiento de los niveles descentralizados de gobierno, diversas teorías pueden construirse sobre la base del teorema. En este aspecto, el teorema de Oates es una referencia útil como punto de partida en el debate. Este presume que no existen externalidades entre jurisdicciones y que no hay costos envueltos en un mayor grado de DF. Como el mismo Oates señala (Oates, 1999, 2008), probablemente el desafío menor para el teorema se refiere al supuesto de que el nivel relevante de comparación sea un nivel uniforme de consumo en todas las jurisdicciones. El teorema enunciado debe entenderse como un referente respecto del cual el mismo Oates ha discutido su validez bajo ciertas condiciones. Es bueno volver la mirada a la analogía entre el concepto de un mercado competitivo, definido en base a un conjunto de supuestos muy restrictivos, y la validez del teorema de DF, el cual descansa también en los dos supuestos enunciados. En esencia, podríamos decir que la teoría tradicional sobre DF gira en torno a si tales dos supuestos son o no válidos.
Asumamos por un momento que tales dos supuestos en efecto se cumplen. ¿Qué nos garantiza la validez del teorema?. La respuesta descansa en la hipótesis de que el conocimiento de las demandas y problemas prácticos de los individuos solo se puede lograr en la medida que tengamos suficiente cercanía con quienes son los reales destinatarios de la acción del Estado. Bajo las condiciones señaladas, la descentralización es un camino en esa dirección. Si bien esta es la esencia del problema, los factores específicos que determinan una mejor calidad de los servicios públicos bajo un esquema de mayor descentralización pueden ser múltiples. Entre ellos se cuentan la propensión a innovar en las políticas públicas, el mayor grado de rendición de cuentas (“accountability”) de los funcionarios públicos, etc.
Una representación sintética y comprehensiva del teorema se encuentra en Lockwood (2006). Bajo el supuesto de que existen solo dos jurisdicciones (j, i), y un bien público regional g, el bienestar de la comunidad “i” (µi) es representado por:
Dado que puede haber externalidades entre jurisdicciones, la oferta de g de ambas regiones (gi, gj) debe estar presente en la función de utilidad de la jurisdicción “i” (Ec. 2.1). La variable xi es el consumo del bien privado en i. El parámetro θi representa la disponibilidad a pagar por g en la jurisdicción i. La maximización de Ec.1 debe respetar la siguiente restricción presupuestaria: xi = Xi–τi, donde Xi es la dotación –antes de impuesto– que poseen los residentes en i, mientras que τi es el impuesto en i. El caso presentado en el teorema de descentralización de Oates es aquel en el cual no hay externalidades entre jurisdicciones, y las preferencias son diferentes entre jurisdicciones (θi ≠ θj). Ello implica que una solución descentralizada será conducente a un valor de g diferente en cada jurisdicción, y por tanto a una solución Pareto superior respecto del caso centralizado. A contrario sensu, la solución centralizada (gi = gj) solo será Pareto superior si hay externalidades y las preferencias son idénticas entre jurisdicciones.
Las externalidades entre jurisdicciones
La ausencia de externalidades en el caso que nos ocupa posee la misma connotación que aquella asignada en el marco de los bienes privados. Hemos dicho que una de las fallas de mercado es precisamente el hecho de que parte de los beneficios (costos) del consumo o la producción no sea completamente internalizada por quienes la originan. Si racionalizamos el comportamiento de los gobiernos locales como una forma privada de acción en el plano de los bienes públicos locales, encontraremos un evidente paralelo entre la interacción entre niveles subnacionales de gobierno de jerarquía equivalente, y las externalidades entendidas como una falla del mercado de bienes privados. En la medida en que las políticas y decisiones tomadas y/o realizadas a nivel descentralizado tengan efectos (“spillovers”) –positivos o negativos– que excedan los límites de aquella jurisdicción en la cual fueron originadas, ello provocará una tendencia a que la sumatoria de las decisiones locales no coincida con el