На основе программной записки был составлен Витте всеподданнейший доклад, утвержденный императором 17 октября («принять к руководству»), а также законопроект о создании Совета министров: «О мерах по укреплению единства деятельности министров и главных управляющих». Основная мысль доклада, как и записки, выражалась в тезисе, что «корни волнений залегают глубоко, они в нарушении равновесия между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы… Задачи сводятся к установлению правового порядка. Положение о Думе (6 августа. – А. С.) подлежит дальнейшему развитию… важно преобразовать Государственный Совет на началах видного участия в нем выборных элементов» и т. д.
Витте, замечает С. Ольденбург, настаивал на том, чтобы государь принял его программу. Он теперь связывал свою судьбу с либеральной реформой, рассчитывал, получив назначение, стать несменяемым.
Когда государь заявил, что такие серьезные реформы требуют торжественного провозглашения путем высочайшего Манифеста, Витте был недоволен и пытался возражать. Он предпочел бы, чтобы реформы вошли в общее сознание не как решение государя императора, а как «программа Витте». Этим объясняется, что Николай II, ознакомившись с программой Витте и не единожды выслушав его, в поисках политического выхода из кризиса медлил с одобрением действий графа, заявляя в ответ на его настойчивость: «Я подумаю». Николай II беседовал в те дни, разумеется, и с другими сановниками, в том числе со старым оппонентом Витте бывшим министром внутренних дел И.Л. Горемыкиным, который подготовил свой проект высочайшего Манифеста. Среди кандидатов на новый пост председателя Совета министров кроме Витте рассматривались также И.Л. Горемыкин и А.П. Игнатьев. В конечном счете выбор пал на графа. Возможно, сыграла роль молва, приписывающая исключительным дарованиям Витте почетный выход из войны, порядком всем поднадоевшей и, главное, бесперспективной.
6 октября Витте испрашивает у императора аудиенцию и вручает ему свою записку. 10 октября на повторной аудиенции присутствует императрица, но Николай II еще колеблется. 13 октября Витте было предложено «обсудить деятельность министров» и «восстановить порядок», без чего невозможны реформы: «Только при спокойном течении государственной жизни возможна совместная работа правительства с имеющими быть свободно избранными представителями народа моего», – говорилось в телеграфном повелении царя. Но Витте не взял на себя роль диктатора, усмирителя без предварительного объявления декларации о свободах. Так возникло первое расхождение между царем и председателем кабинета. Последний, прибыв в Петергоф 14 октября, заявил, что простым механическим объединением