Госаппарат
Недостаточная дееспособность органов высшей власти не имеет разрушительных последствий, когда их работу подкрепляет компетентный бюрократический аппарат. Он действительно начал складываться – и до, и после введения конституционного строя. Это не могли не признавать даже откровенные критики режима, приходившие к выводу, что «мало-помалу выработался новый тип чиновника, честного, преданного делу, не похожего на тех уродов дореформенной России, которых описывали Гоголь и Щедрин»[265]. Критикам, полагаю, было невдомек, что Гоголь и Салтыков-Щедрин описывали человеческие пороки, людские уродства, а не конкретных уродов-чиновников. На госслужбу шло подавляющее большинство выпускников высших учебных заведений, поэтому госчиновники, особенно центральных ведомств, были хорошо образованы и подготовлены, в совершенстве знали российское законодательство. «Шестнадцать томов Свода Законов были катехизисом для должностных лиц старой России, – вспоминал Сергей Палеолог, напомню, высокопоставленный чин в МВД. – С первого дня поступления на государственную службу мы обязаны были приобретать навык в практическом использовании этими шестнадцатью томами; нам ежедневно приходилось применять всевозможные законы, разъяснять и толковать их». От чиновников требовалось также знать все вновь принимаемое законодательство. На высокий уровень была поставлена техника подготовки законов. После санкции министра «собирались необходимые материалы с мест: от губернаторов, земств, городов, предводителей дворянства, сведущих людей; изучались статистические данные, подходящие случаю иностранные законодательства, наша и европейская практика в обсуждаемом деле»[266]. После этого начиналось согласование законопроекта между департаментами внутри министерств, между министерствами и лишь потом запрашивалось высочайшее разрешение на внесение его в Думу, где работу с депутатами вели опытные министерские работники.
Техническая сторона работы аппарата была поставлена неплохо, однако в целом он еще далеко не отвечал требованиям ХХ века. Особенности российской системы государственной службы заключались в том, что чиновник давал клятву верности не государству, а монарху, и ни один из них не мог быть привлечен к ответственности без согласия прямого начальника (обычно ответственность заменялась переводом на другую должность). «В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные