Исторический экскурс
Развитие законодательства о праве граждан на обращения в российском государстве насчитывает многолетнюю историю. Впервые это право было законодательно прописано в 1497 году Иваном III в Судебнике[10].
Старейшей формой обращения была «челобитная» – письменное или устное обращение с просьбами, жалобами и заявлениями одного или нескольких человек. Этот документ передавали в руки должностному лицу или самому правителю.
Важный этап в работе с обращениями граждан был связан с реформаторской деятельностью Петра I. В 1702 году специальным документом[11] вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя: их нужно было писать на гербовой бумаге, и людям разных сословий следовало подписываться полным именем и фамилией. Глава «О допущении челобитчиков в коллегии» была посвящена приему устных прошений и порядку работы с ними. В 1720 году Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных: генерала-рекетмейстера[12]. Обязанностью этого лица являлось рассмотрение полученных документов, после чего они подавались на Высочайшее имя. Но подача жалоб и прошений непосредственно царю, минуя соответствующие инстанции, продолжалась, и при Петре I за это устанавливалось суровое наказание. В указе 1722 года говорилось: челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не давая нигде покою»[13].
В XVIII веке делопроизводство по обращениям граждан на Высочайшее имя продолжало совершенствоваться. При императрице Елизавете Петровне в 1743 году был создан отдел прошений. В июне 1763 года Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя[14]. Это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы. В апреле 1785 года была подписана «Жалованная грамота дворянству»[15], в соответствии с которой дворянам жалобы следовало направлять Императорскому Величеству и в Сенат, а прошения о своих нуждах и пользах – генерал-губернатору и губернатору. Право крестьян жаловаться на помещиков при этом было ограничено. В 1786 году были введены новые правила составления всеподданнейших жалоб, в том числе произошла замена слов в прошениях: вместо «бьет челом» требовалось писать «просит имярек», «челобитные» были заменены на «прошения».
В XIX веке важные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены Манифестом «Об образовании Государственного совета»[16], разработанным в январе 1810 года М. М. Сперанским – госсекретарем императора Александра I. В Государственном совете было создано специальное подразделение – Комиссия прошений, которая принимала обращения на Высочайшее имя и рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
В 1890 году указом Николая II Комиссия прошений была преобразована