Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.
Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»19.
Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).
Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей,