Несмотря на провал блицкрига, 1941–1942 гг. были отмечены рядом побед германской армии и ее продвижением на восток в глубь советской территории. В этой обстановке немецкие командиры были поставлены перед необходимостью настраиваться на долговременное сотрудничество с населением Советского Союза. Тем более что занятая германскими войсками территория РСФСР относилась к зоне военного управления. Выразительный вывод сделал в своем докладе от 6 сентября 1942 г. генерал фон Рок. Выступая перед своими подчиненными в г. Пскове, он заявил: «Без доброй воли русских людей целей достичь невозможно»[83].
В конце 1942 г. положение германской армии ухудшилось – продвижение вермахта было остановлено под Сталинградом. 23 ноября завершилась четырехдневная операция по окружению группировки Паулюса, провалились попытки ее деблокирования. Крушение мифа о непобедимости германской армии отразилось на настроениях гражданского населения, пребывавшего на оккупированных территориях СССР. Случаи переходов коллаборационистов к партизанам участились, приняли массовый характер[84]. Одновременно стало усиливаться партизанское движение, получая пополнение не только за счет местного населения, но и переходящих к партизанам коллаборантов.
В этой обстановке ряд офицеров вермахта поставил перед восточным министерством вопрос о пересмотре восточной политики с целью завоевать симпатии населения, изыскав дополнительные ресурсы для борьбы с партизанами в условиях затяжной войны. Обобщив поступавшие из оккупированных областей СССР сведения, шеф политического отдела восточного министерства доктор О. Бройтигам адресовал Розенбергу свои заметки. В них он указывал, что, поскольку войну в короткий срок выиграть невозможно, необходимо использовать людские ресурсы оккупированных областей СССР, использовав идею гражданской войны. В этой связи требовалось, чтобы «авторитетные германские круги дали славянским народам успокаивающие обещания относительно их судьбы»[85]. Тут же Бройтигам указывал: «Если мы не изменим в последние минуты курса нашей политики, то можно с уверенностью сказать, что сила сопротивления Красной армии и всего русского народа еще больше возрастет… Если же мы сумеем переменить курс политики, то… этим самым нам удастся разложить Красную армию. Сопротивление красноармейцев будет сломлено именно в тот момент, когда они поверят, что Германия принесет им лучшую жизнь, чем Советы»[86].
18 декабря 1942 г. в Берлине прошла созванная Розенбергом