Поскольку структура банковского капитала также состоит из долга и собственного капитала, возникает классическая проблема “кто устережет сторожей”. Само собой, сдерживать чрезмерное снижение коэффициента автономии банков должны их кредиторы, то есть вкладчики. Однако при наличии государственных гарантий вкладчики знают, что их средства всегда в безопасности. У них нет причины вмешиваться, если банк принимает избыточный риск. Понимая это, банки действительно принимают избыточный риск[42].
И снова требуется помощь государства. Необходимы законодательные меры, которые пресекли бы принятие избыточного риска. Мы называем совокупность мер сдерживания морального риска банков (в том числе принятие ими избыточного риска) банковским регулированием. На первый взгляд, для сдерживания морального риска достаточно потребовать у банков соответствия простому коэффициенту автономии. Но, как мы увидим, это непросто, и поэтому раннее банковское регулирование включало главным образом иные меры.
В США важную роль в надзоре за банками играют ФРС и Федеральная корпорация по страхованию вкладов (FDIC). FDIC – это государственный орган, ответственный за управление страхованием вкладов. Он обеспечивает возврат денег вкладчикам при крахе банка. Само собой, сотрудники ФРС и FDIC понимают, что при введении страхования вкладов банки начинают рисковать охотнее. В связи с этим они следят за застрахованными банками[43].
FDIC учредили во время Великой депрессии, когда впервые было предпринято страхование вкладов. Осуществляя надзор за банками, FDIC ввела строгие правила по ограничению предпринимательской деятельности, в которой позволялось участвовать банкам[44]. Эти ограничения пошли на пользу системе. После Второй мировой войны принятие банками риска оказалось под контролем. Жесткое регулирование сделало банковское дело скучным и предсказуемым[45].
Однако спокойствие было обманчивым. С момента основания ФРС коэффициенты автономии американских банков непрерывно снижались. А если заглянуть глубже в прошлое, мы убедимся, что коэффициенты автономии банков упали более чем с 30 % (70‑е гг. XIX в.) почти до 5 % (70‑е гг. XX в.)[46].
С такими коэффициентами автономии принятие избыточного риска становится очень заманчивым. И действительно: в 70‑х гг. XX в. банки стали изменять свое поведение, рискуя охотнее[47]. Но принятие избыточного риска было не единственной заботой надзорных органов. Последние столкнулись с растущим уровнем глобализации