Возможно, потребность в теоретическом решении всех этих вопросов не так уж и значительна. Но, по крайней мере, следует адекватно оценивать положение. Сейчас формирование системы органов управления происходит «снизу вверх» – на основе определения функций государственных органов, преимущественно путем «проб и ошибок». Это во многом стихийный процесс, причем не только в России, но и в других странах мира.
Например, во Франции законодательное закрепление структуры министерского звена управления и компетенции министров отсутствует. Французская административно-правовая наука центральную администрацию определяет как структурный элемент министров. Министерство считается совокупностью административных служб, обеспечивающих деятельность министра, и включает министра, персонал, бюджет министерства. Перечень министров устанавливается премьер-министром при формировании правительства, а утверждается президентом по предложению премьер-министра. Количество и компетенции министров не являются стабильными. Основные направления деятельности министерств устанавливаются правительственными декретами, после обсуждения в Совете министров и заключения Государственного совета [7].
В Германии система государственного управления характеризуется большей определенностью. Основным принципом является отраслевая организация министерств и ведомств. Несмотря на известную централизацию государственного управления и расширение функций центральных ведомств, отраслевое начало (разработанное еще в 1973 г.) сохраняется. Оно задает и внутреннюю структуру федеральных министерств [7]. В Германии выделяют восемь типов действий федерального правительства: сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации; консультирование; подготовка политических решений или законов; взаимодействие между ведомствами; общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства; реализация процедур закупок; процедуры оказания содействия и помощи; реализация функций надзора и контроля [4, с. 41]. При этом четкой классификации органов управления нет, а функции отдельных министерств не всегда укладываются в строго очерченные рамки [7].
Высказывается мнение, что классификации функций государства в целях формирования системы