Можно утверждать, что община у евреев существовала всегда. Ее основы были заложены еще во времена Авраама, Исаака и Яакова. С принятием Торы на Синае еврейский народ и все, кто вышел с ним из Египта, стали огромной религиозной общиной, и с тех пор евреи стали единственным народом, у которого национальность одновременно указывала на религиозную принадлежность. С потерей единой территории община осталась единственной структурой, вокруг которой объединялись евреи, и весь уклад их жизни определялся и регулировался руководством этой организации.
Строго регламентированный, отрегулированный до мелочей порядок жизни общины и управления ею существовал и на территориях Речи Посполитой, от которой принятую там систему еврейского самоуправления унаследовала Российская империя, присоединившая земли Западного края.
Уже в первом императорском Указе «О принятии под Российскую державу уступленных от Польши провинций» говорилось, что новым жителям будут сохранены их прежние права и привилегии. Одной из таких привилегий было право на общинное самоуправление. Оно осуществлялось через выборные органы – кагалы. Слово это в русском языке постепенно приобретало и другие значения (часто, как и многое из еврейской темы, с некоторым негативным оттенком). Например, кагалом могли называть шумное, непонятно как управляемое сборище, а также некую потаенную систему управления внутри официальной организации, что-то вроде «государства в государстве».
В еврейском мире это слово могли употреблять и в широком смысле, подразумевая всю общину, но в узком, точном смысле оно означает именно форму ее самоуправления.
С польских времен кагал в классическом виде существовал в каждом городе, где была еврейская община, и он отвечал перед правительством и нееврейским населением за всех её членов. Кагал платил налоги, разбирал тяжбы и регулировал внутреннюю жизнь общины. Кажется, не было таких дел, которыми бы он не занимался. В его компетенцию входили надзор за синагогами и снабжение их религиозными книгами, уход за больными и содержание кладбищ, забота о чистоте, о стабильности цен, наблюдение за нравственностью, наем медицинских работников и сторожей, помощь неимущим и выдача замуж бедных невест. Это была великая система автономного управления и взаимопомощи.
Во главе каждой еврейской общины стояли старейшины, представлявшие своего рода общинный совет. Их избирали из самых достойных членов общины, и пребывание в этой должности хотя и было временным, но могло продолжаться многие годы, ибо далеко не всегда можно было найти подходящую кандидатуру. Избиравшийся из старейшин глава общины назывался «парнас». Он занимался бюджетом, долгами, подтверждал разрешения на проживание в данной местности и заверял своей подписью общественные счета. Вступая в должность, глава общины приносил торжественное обязательство, что будет строго соблюдать устав кагала и не позволит себе никаких отступлений.
Для ведения дел в кагале создавались многочисленные подразделения. Они проверяли финансовые