Законодательные акты в таких случаях ставили своей целью пресечение преступлений и непорядков и установление норм, гарантирующих изжитие подобных явлений. В старой, допетровской Руси в высших административных учреждениях, где функции управления соприкасались с законодательством, широко был распространен обычай «играть законами, как в карты», по выражению Петра, «прибирая масть к масти»[201], решать дела не по установленным законам, а на основании отдельных, сепаратных указов, или «предлагать к сочинению» новые законы при наличии существующих, почему-либо неудобных для приказных дельцов. Эти явления, столь успешно проникшие и в новые, пореформенные учреждения Петра, послужили ближайшим поводом к изданию знаменитого указа от 17 апреля 1722 года «О крепком хранении прав гражданских». Этот указ, как будет видно позднее, содержал конституционные законы эпохи Петра. В черновике, написанном самим царем, указаны и ближайшие поводы к опубликованию указа – предложение Сенатом в доклад царю дела, для разрешения которого нормы были уже раньше установлены и напечатаны, «как то в 13[‐й] д[ень] сего месяца в Сенате, хотя и не хитростию, при нас учинилось». В Сенате, отправлявшем свою деятельность под постоянным наблюдением царя, такое нарушение установленных законов произошло без умыслу, «не хитростию», а в органах подчиненного управления такой порядок стал излюбленной тактикой ябедников – «требовать на то указу и тем сочинять указ на указ, дабы в мутной воде удобнее рыбу ловить, как чинится ныне в Поместном приказе, толкуя наш указ о наследстве противным образом»[202].
Внешняя недисциплинированность, грубое нарушение установленных порядков ведéния дел в Сенате, этом высшем административном учреждении государства, послужили основанием, а одно из резких проявлений грубых служебных нравов – поводом для издания специального закона, с такой тщательностью разрабатываемого царем в течение не одного года. «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался (как учинилось от некоторых из Сената в прошлом, 1722 году, в 31[‐й] д[ень] октября, в Сенате в деле Шафирова) ‹…› И для того отныне…»[203]
Стремление правящего класса тогдашнего общества, крупных помещиков, захватить в свои руки, пользуясь влиятельным служебным положением, снабжение организованной по европейскому образцу армии, приведшее к хищениям государственных денег и обворовыванию войска, вынудило законодателя издать новый грозный указ, в точном исполнении которого должны были расписываться все государственные служащие при вступлении в должность. «Понеже многие лихоимства умножились, – писал собственноручно царь в обстановке, когда для ближайших его сотрудников