После фактического прекращения заседаний Негласного комитета в мае 1802 г. обсуждение важнейших государственных дел и разработка административных преобразований сосредоточились в Комитете министров, в состав которого вошли почти все члены Негласного комитета. Ведущую роль играло Министерство внутренних дел, где министром был Кочубей, а его заместителем Строганов. Там же в это время работал молодой талантливый чиновник М. Сперанский, сыгравший большую роль в разработке проектов преобразований и в совершенствовании бюрократической машины.
В 1803 г. М. Сперанский составил записку, в которой обрисовал всю трудность положения в стране и в которой писал: «В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления [под монархическим управлением Сперанский разумел конституционное]. В самом деле, каким образом можно основать монархическое (т.е. конституционное) управление по образцу, выше нами изложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано всеми почти частями политического устройства и с воинской системой и где сия система необходима по пространству границ и политическому положению? Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения? Каким образом можно постановить государственный закон и уложения без отделения власти законодательной от власти исполнительной? Каким образом отделить власть законодательную без сословия (т.е. учреждения) независимого, её составляющего, и без общего мнения, её поддерживающего? Каким образом составить сословие (т.е. учреждение) независимое без великого и, может быть, опасного превращения (т.е. переворота) всего существующего порядка – с рабством и без просвещения? Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения (печати)? Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения? Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где отвечающий и вопрошающий составляют одно лицо, одну сторону? Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении? Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?..».51
По мнению Сперанского, все эти проблемы необходимо было разрешить, а потом уже вводить конституцию, а пока он предлагал самодержавие сохранить, усилить народное мнение, которое должно влиять на власть и постепенно вводить новые учреждения, которые бы «приспособляли дух народный» к восприятию идеи конституции.
Наиболее прогрессивные деятели того времени главным препятствием для введения конституционного строя считали крепостное право, но отменять его без просвещения полагали