Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование. В. В. Гулина

в то же время эти понятия не тождественны, так как невозможно определить функции института местного самоуправления как суммарное осуществление функций его органов. В связи с тем, что целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей и не позволит понять специфику данного объекта познания, так как при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей[84]. (Говоря языком социологии, на базе соединения различных элементов организации в целое создается так называемый организационный, или кооперативный, эффект)[85].Функции института всегда первичны по отношению к компетенции его органов, ими же и определяются, являясь правовым выражением функции института и средством их осуществления. Этот вопрос очень важный, так как в юридической литературе достаточно часто понятие «функции местного самоуправления» отождествляется с понятиями «цель», «задача», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Не случайно французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «функция»[86]. Однако, по мнению И.И. Овчинникова, отождествлять функции с компетенцией и полномочиями недопустимо.

      Функции института должны быть более стабильны, чем компетенция органов, так как отражают исторически обусловленную природу местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц муниципальных образований, и особенно отдельные полномочия, подвержены более частым изменениям в связи с изменением социальных, экономических и политических условий в обществе[87]. Стабильность (устойчивость) функций обусловлена необходимостью сохранения целостности системы, иначе система не сможет функционировать, поэтому устойчивость, безусловно, превалирует над тягой к изменениям. Но вместе с тем устойчивость функций ограничена лишь временными рамками (пусть даже достаточно продолжительными), так как при развитии системы местного самоуправления функции могут видоизменяться. Таким образом, выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местной власти и, в свою очередь, для определения их компетенции.

      Рассмотренные нами выше определения функций местного самоуправления не исчерпывает собой всей полноты содержания данного понятия, особенно применительно к понятию «функции местного самоуправления как конституционного института». Поэтому накопленный в правовой науке опыт относительно определения понятия «функции» может быть использован как один из источников для формулирования понятия функций местного самоуправления.

      Так, в специальной литературе широко рассматривалась проблема определения функций государства, при этом