Таким образом, на законодательном уровне была зафиксирована система мест лишения свободы, установлен порядок исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы. Однако в первое время уголовной ответственности за посягательства на осужденных, а также лиц, выполняющих служебные функции в местах лишения свободы, а тем более за дезорганизацию деятельности таких учреждений, не предусматривалось55. В отношении осужденных, нарушавших установленный в ИУ порядок и противодействующих администрации мест отбывания наказания, применялось продление сроков лишения свободы, что регламентировалось не уголовным законодательством, а ведомственными нормативными документами.
В 20-х гг. прошлого века ситуация не сильно изменилась. Специальных норм, предусматривающих уголовную ответственность за дезорганизацию деятельности ИУ, создано не было. Для обеспечения нормальной деятельности мест заключения по-прежнему использовались меры, предусмотренные исправительно-трудовым правом.
Так, в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1928 г. «О карательной политике и состоянии мест заключения» содержалось поручение НКЮ и НКВД разработать дополнения в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, наделяющие соответствующие органы правом ставить вопрос перед судом о необходимости продления срока или принятия новых мер социальной защиты в отношении лиц, не поддающихся исправлению56.
С 1930-х гг. сложилась практика, в соответствии с которой осужденных, допускавших проявления дезорганизации нормальной деятельности мест заключения, отправляли для дальнейшего отбывания наказания на острова Северного Ледовитого океана и в отдаленные северные лагеря (Ухтопечлаг, Норильлаг, Севвостоклаг и отдаленные подразделения Сиблага). Так, в 1935 г. НКВД СССР была утверждена Инструкция о порядке направления заключенных в срочные тюрьмы из исправительно-трудовых лагерей (ИТЛ), которая предусматривала изоляцию заключенных, дезорганизующих деятельность лагеря57.
Однако в конце 1936 г. руководство НКВД пришло к выводу, что исправительная система оказалась неэффективной и слабоуправляемой, нуждается не только в реорганизации, но и в укреплении в ней режима содержания. Ситуация была дестабилизирована, а управление ИТУ дезорганизовано поведением содержавшихся в местах лишения свободы заключенных.
В августе 1937 г. руководству различных ИТЛ был отдан приказ наркома НКВД СССР Н. И. Ежова, в соответствии с которым требовалось подготовить и рассмотреть в особых совещаниях дела лиц, ведущих «активную антисоветскую, подрывную и прочую преступную деятельность в данное время»58. На такое рассмотрение были направлены все дела лиц, занимавшимися в лагерях бандитизмом, грабежами,