Прежде чем оказывать помощь голодающим, Гувер поставил перед советским правительством два жестких условия: 1) большевики должны были отпустить на свободу всех американских граждан, на тот момент оказавшихся в советских тюрьмах; 2) правительство обязывалось предоставить АРА свободу самой организовать помощь так, как она считала нужным, в то время как АРА обязывалась беспристрастно кормить население и оставаться вне политики.
Ленин был возмущен таким торгом, особенно он опасался «самостоятельности» АРА. Ведь уже тогда было известно, что АРА сыграла важнейшую подрывную роль при свержении Советской республики (ВСР) в Венгрии в августе 1919 г. Так что опасаться было кого и конечные цели «благотворителей» тоже были известны. Вождь обратился с письмом в Политбюро РКП (б), где даже призвал «…наказать Гувера, публично дать ему пощёчины, чтобы весь мир видел…»[57] Однако большевики вынуждены были согласиться на условия американцев. При этом Ленин особо написал в Политбюро: «Нужны тонкие маневры. Ряд мер, особо строгих. Гувер и Браун наглецы и лгуны. Условия поставить архистрогие: за малейшее вмешательство во внутренние дела – высылка и арест»[58]. Таким образом, АРА все же получила определенную свободу действий.
20 августа 1921 г. в Риге директор АРА в Европе Вальтер Лейман Браун и заместитель наркома по иностранным делам РСФСР Максим Максимович Литвинов[59] после десятидневных переговоров подписали соглашение между советским правительством и АРА. Обе стороны явно не доверяли друг другу, но положение оказалось безвыходным. Согласно договору, АРА доставляла грузы из Америки в российские порты, распространяла продовольствие и другую помощь. Советские власти брали на себя расходы, связанные с внутренней транспортировкой, складированием, помещениями для АРА, связь, оплату местному персоналу. При этом АРА получала право самостоятельно подбирать необходимый для работы служебный персонал из местного населения. России же разрешили (!) покупать излишки зерна в США за золото.
19 сентября 1921 г. ВЦИК издал декрет № 23228, в котором «обязал все учреждения и ведомства рассматривать ходатайства АРА в течение 48 часов, свести до минимума существующие формальности, взять на контроль каждый случай отказа по ходатайствам АРА». Через месяц были даны необходимые разъяснения в информационном бюллетене НКИД