Мы видели, что в Московском государстве за службу военно-служилому сословию, кроме пожалования поместий и вотчин, а также и денежного оклада, существовало назначение боярам городов на кормление, в которых эти кормленщики, разбирая судебные дела населения, брали в свою пользу все причитающиеся пошлины. Мы видели также, что вследствие страшных злоупотреблений воевод и волостелей, поставленных боярами за время малолетства Иоанна, всякого рода поборы и лихоимство развились до огромных размеров. Чтобы ослабить их, во время краткого правления князя Ивана Вельского правительство стало в большом числе раздавать населению губные грамоты, причем на выборных самим населением губных старост и целовальников возлагались обязанности вести все уголовные дела, отпадавшие, стало быть, от суда кормленщиков.
Мера эта оказалась удачной: «и бысть крестьяном радость и льгота от лихих людей» и «была наместникам нелюбка велика на крестьян», – говорит летописец. Ввиду этого вся законодательная деятельность правительства Иоанна после созыва Земского собора 1550 года была направлена к расширению деятельности губного управления и вообще земства. Скоро губным старостам была поручена, кроме разбойных дел, татьба, или воровство, а затем было решено и вовсе отменить кормленщиков, назначая вперед военно-служилым людям в вознаграждение за службу только землю или денежное жалованье; их же обязанности по земскому управлению постановлено было передать людям, избранным самим земством; для этого во всех городах и волостях были учреждены излюбленные старосты, или выборные судьи, избираемые обществом; эти выборные старосты вместе с несколькими также выборными целовальниками (присяжными) должны были судить «беспосульно (без взяток) и безволокитно» те дела, которые не входили в ведение губных старост, стало быть – все тяжбы, а также и менее значительные уголовные. Вместе с тем на излюбленных старост была возложена обязанность собирать с населения оброк, или откуп, в государеву казну, установленный взамен поборов кормленщиков, которым уже само государство платило за службу. Излюбленные старосты с целовальниками вели все дела за мирской порукой под угрозой строгого наказания; за неумелое же или недобросовестное ведение дел полагалась смертная казнь «без отпросу» – с отобранием в казну всего имущества.
Разумеется, все губные и излюбленные старосты и верные головы были под строгим надзором высшего правительства – Московских приказов, которые по существу своей деятельности делились на два больших отдела: а) приказы