И. А. Покровский считал, что основную сущность публичного права составляет такой прием правового регулирования, как юридическая централизация. По его мнению, в этом случае отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие правовое положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений[150]. При таком понимании публичного права и сущности юридической централизации публично-правовые отношения не могут возникнуть без непосредственного участия государства. В дальнейшем в науке было сделано весьма важное уточнение. Например, Б. Б. Черепахин в статье «К вопросу о частном и публичном праве» отмечал: «Необходимо считать публично-правовыми такие правоотношения, где один из субъектов выступает в качестве носителя некоторой принудительной власти, каковы бы ни были основания этой принудительности, лишь бы она носила правовой характер»[151]. Б. Б. Черепахиным церковное право приводится в качестве примера права публичного без государства. Полагаем, что идея публичных правоотношений без участия государства позволяет указать на публично-правовую природу многих других отношений юридического неравенства, когда субординация устанавливается между субъектами не обладающими ни государственной властью, ни государственным суверенитетом[152].
Однако если ни суверенитет, ни государственная власть не могут быть основаниями неравенства в имущественных отношениях с участием хозяйственных публичных организаций, то каковы же основания субординации, которую мы наблюдаем, например, в налоговых правоотношениях? Если, выражаясь словами Б. Б. Черепахина, «некоторая принудительная власть», используемая хозяйственными публичными организациями, не является властью государственной, то каковы ее природа, ее истоки? Может ли эта негосударственная власть считаться публичной?
Статьей 1 ГК РФ предусмотрено, что гражданское