В теории административного права и процесса институт подзаконного правового акта является одним из наиболее важных, так как в нем отражаются юридические свойства государственно-управленческой деятельности. Производство по принятию правовых актов управления – необходимый атрибут механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Правовое регулирование данного производства зависит от вида принимаемого акта, цели его принятия и компетенции субъекта правотворчества.
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательством предусмотрена обязанность названных органов публичного управления объективно, своевременно и в точном соответствии с законом рассматривать и разрешать обращения граждан и организаций. Так, в структуре Администрации Президента РФ для решения подобных вопросов создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан[165]. Среди основных функций Правительства РФ следует отметить рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок[166].
Термин «обращение» носит собирательный характер. В обращениях граждан могут содержаться выраженные в письменной или устной форме жалоба в связи с тем или иным нарушением прав, инициативное предложение, заявление и т. п. В рамках рассматриваемого производства нас будут интересовать преимущественно «положительные», т. е. лишенные спорного, юрисдикционного содержания виды обращений, – предложение и заявление.
Предложение — это такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан (юридических лиц) и в котором обычно ставится вопрос о необходимости решения конкретной проблемы в сфере государственного управления с целью улучшения условий жизни людей и функционирования организаций. Законодатель определяет предложение как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[167].
В юридической литературе и некоторых официальных документах отмечается, что заявление — это обращение граждан (юридических лиц) в государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, направленное на реализацию принадлежащих им по закону прав, по общему правилу, не связанное с их нарушением[168]. Вместе с тем новым