Начало новому этапу развития института выборов в России было положено на местном уровне. В актах конца XV в. можно встретить упоминание о лицах, обладавших ограниченными полномочиями, в основном совещательного характера – судных мужах, «добрых» или «лучших» людях в суде. Принцип выборности губных властей официально был введен в практику в первой половине XVI в. Еще более ранние сведения о выборах относятся к институту городовых приказчиков. Окончательное оформление института выборов связано с организацией местного самоуправления в середине XVI в. и формированием общегосударственных совещаний (соборов).
Окончанием данного периода развития выборных институтов в России считается конец XVII в. Безусловно, большинство выборных лиц к тому времени окончательно приобрело статус правительственных служащих, а не представителей местного сообщества. Но полномочия и порядок замещения должности – разные аспекты исследования. Поэтому следует подчеркнуть, что изменение характера должности не означает ликвидации принципа выборности на местах. Как и в отношении предыдущего этапа, можно говорить о сохранении и преемственности выборных институтов на низшем уровне.
Третий этап – XVIII – начало XIX в. Выборы в XVIII – начале XIX в. представляют собой своеобразную ступень исторического развития данного института, которая характеризуется самобытностью и обладает чертами, свойственными лишь данному этапу. Но в рамках этого периода можно отметить два подэтапа, каждый из которых имеет свои особые черты. Выборы в период с XVIII до начала XIX в. можно подразделить на «старые» и «новые», или постреформенные.
К первой группе относится замещение должностей, «унаследованных» от предыдущего этапа – голов, «верных людей», старост и др. Кроме того, таким образом «определялись» практически все выборные должности в первой половине XVIII в. Процедура избрания этих лиц хранит основные черты эпохи XVI–XVII в. – некоторая расплывчатость формулировок, отсутствие четко выраженной избирательной системы, большое влияние обычаев на процедуру выборов, неопределенность территориальных округов и контингента избирателей, оформление выбора-ручательства. Выборы «нового типа» характеризуются более детальной правовой регламентацией, определенностью требований к избирателям и избираемым, конкретизацией важнейших стадий процедуры.
Следует отметить, что выборы первого вида характерны для первой половины XVIII в., а второй вид распространился в практике в связи с формированием Уложенной комиссии 1766 г. Однако подразделение не имеет строгих хронологических границ – выборы некоторых лиц даже к концу XVIII в. хранили черты старого процесса, а многие элементы нового типа были разработаны законодательством еще в 20-х годах, в частности, порядок голосования