El artículo 32 del Decreto 1640 de 2012 (compilado en el artículo 2.2.3.1.6.9 del Decreto 1076 de 2015) establece que la fase de prospectiva y zonificación es aquella en la que se diseñan los escenarios futuros del uso coordinado y sostenible del suelo, las aguas, la flora y la fauna presentes en la cuenca, con base en lo cual se diseñará, para un horizonte no menor 10 años, el modelo de ordenación de la cuenca.
En dicha fase debe elaborarse la zonificación ambiental, que tiene como propósito establecer las diferentes unidades homogéneas del territorio y las categorías de uso y manejo para cada una de ellas, incluyendo las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, todo lo cual debe ser desarrollado con base en los parámetros que de la Guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y manejo de cuencas.
En la Guía técnica para la formulación de los POMCA aprobada por Resolución Ministerial 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014) se establece de manera detallada el objetivo de esta fase de prospectiva y zonificación ambiental, y se indica que en ella se debe incluir el diseño de escenarios prospectivos a partir de los resultados del diagnóstico de la cuenca, elaborados bajo la metodología que en ella queda establecida; la fabricación de escenarios tendenciales a partir de variables e indicadores; el montaje de escenarios deseados con actores clave; y la construcción del escenario apuesta y de la zonificación ambiental.
En dicha guía se precisan los aspectos que deben ser tenidos en cuenta para la zonificación ambiental y la metodología para hacerlo, que se divide en cinco pasos. En cada uno de ellos se usan matrices de decisión, funciones de análisis, superposición de capas cartográficas y reclasificación de polígonos.
La zonificación debe hacerse con base en dos categorías de ordenación y zonas de uso y manejo ambiental; la primera de ellas se denomina “categoría de conservación y protección ambiental” y la segunda se llama “categoría de uso múltiple”.
En la categoría de conservación y protección ambiental deben incluirse las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental, de acuerdo con la legislación vigente, y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, conforme lo dispone el artículo 4.º del Decreto 3600 de 2007 y con la definición que al respecto trae el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015.
A la categoría de uso múltiple la definen como aquella donde se realizará la producción sostenible. Dentro de ella se encuentran tres tipos de zonas de uso y manejo, denominadas: áreas de restauración o de recuperación; áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales; y áreas urbanas.
Se entiende por áreas de restauración o de recuperación para uso múltiple las áreas transformadas que presentan deterioro ambiental y que pueden ser recuperadas para continuar con el tipo de uso múltiple, definido de acuerdo con su aptitud.
Las áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales, a su vez, se subdividen en: (1) áreas agrícolas, que son las que pueden tener cualquiera de los siguientes usos, definidos por las categorías de capacidad 1 a 3: cultivos transitorios intensivos, cultivos transitorios semiintensivos, cultivos permanentes intensivos y cultivos permanentes semiintensivos; (2) áreas agrosilvopastoriles, que son aquellas que pueden tener los demás usos propuestos contenidos en la tabla “Factores de clasificación capacidad de uso” del anexo A de la guía, identificados en el diagnostico (clases 4 a 7), donde se pueden desarrollar actividades agrícolas, pecuarias y forestales, de manera independiente o combinada; y (3) las áreas urbanas municipales y distritales, que son aquellas a las que se refiere el artículo 31 de la Ley 388 de 1997.
De lo anterior se colige que en los nuevos POMCA ya no es posible construir, como sí lo era antes, un modelo de ordenación de la cuenca acompañado de políticas, normas o criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales y para el establecimiento, aprovechamiento o protección de áreas con restricciones ambientales; ya que hoy en día, bajo la legislación vigente, la fase prospectiva culmina con la zonificación ambiental, elaborada de acuerdo con las categorías antes indicadas.
No sobra recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.º de la Ley 388 de 1997, concordante con el artículo 23 del Decreto 1640 de 2012 (artículo 2.2.3.1.5.6 del Decreto 1076 de 2015), el POMCA se considera norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial (POT), únicamente en tres aspectos, que son: la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de componente de gestión del riesgo.
Ahora bien, es importante aclarar que la potestad de las CAR de determinar o condicionar el uso del suelo de los territorios vía POMCA siempre ha ocasionado una enorme discusión, toda vez que por disposición constitucional (artículos 311 y 313, numerales 7.º y 9.º de la Constitución) es al municipio, a través de los concejos municipales, a quien compete esta atribución de determinar el régimen de usos del suelo en sus territorios.
Sobre este particular, cabe reseñar lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de julio de 2018[1], en la que se decretó la nulidad del Acuerdo 026 de 2006 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello (zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones.
En dicha sentencia se hizo un profundo análisis sobre la reglamentación de los usos del suelo; la competencia constitucional de los municipios en esta materia; el papel que deben desempeñar las corporaciones autónomas regionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, especialmente en relación con las determinantes ambientales y con la concertación de los aspectos ambientales de los POT; y el alcance que deben tener estas competencias compartidas; así como los elementos que componen el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Con base en lo anterior, el alto tribunal concluyó que Cortolima, al reglamentar el uso del suelo de los entes territoriales que atraviesan la cuenca hidrográfica del río Coello, no se encontraba investida de competencia alguna, dado que su atribución en esta materia está limitada a los territorios que hagan parte de un área protegida —como, por ejemplo, un distrito de manejo integrado, un distrito de conservación de suelos, una reserva forestal o un parque natural regional—, y que dicho acuerdo no fue expedido dentro del proceso de formación de un POT de los municipios de la cuenca; de forma tal que con ello invadió el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Como puede verse, existen grandes diferencias en este aspecto entre los POMCA elaborados bajo la vigencia del Decreto 2857 de 1981 y de los que deben formularse en la actualidad.
F. EL ALCANCE Y LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia establece, además del derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía que debe dar la ley para que las comunidades puedan participar en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano.
La participación ciudadana no es un tema nuevo en materia de planificación hidrológica, ya que de ella se comenzó a hablar dos décadas antes de la promulgación de la Constitución.
El CRNR, en su artículo 317, cuando implantó la estructuración de un plan de ordenación y manejo para las cuencas hidrográficas, consignó el deber de consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades en la región.
Inspirado en dicha norma, el Decreto 2857 de 1981 planteó tres instancias de participación en el proceso de elaboración de un POMCA: por un lado, abrió la posibilidad de participar en su elaboración a cualquier entidad pública nacional o regional del orden central o descentralizado; por otro, abrió un escenario de puesta en conocimiento y consulta a los usuarios